“今年對PPP專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構來(lái)說(shuō)是最忙的一年”。國信招標集團股份有限公司ppp研究中心副主任童再軍對上證報記者說(shuō)。

2015年開(kāi)始,PPP模式在各地全面展開(kāi)，業(yè)內人士稱(chēng)之為PPP元年。這一年來(lái)，童再軍的生活也可以用“人在旅途”形容。“我今年飛機就飛了77次，不是去講課，就是去和投資方接洽。不是在飛機上，就是在火車(chē)上。”說(shuō)這話(huà)的時(shí)候，童再軍正好離開(kāi)成都，他的下一站是杭州。

PPP(Public—Private—Partnership)模式，即政府和社會(huì )資本合作共同提供基礎設施及公共服務(wù)。2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強提出，要利用特許經(jīng)營(yíng)、投資補助、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營(yíng)性項目建設與運營(yíng)。作為新一輪城鎮化建設中的重大改革舉措，這被認為是PPP模式開(kāi)啟的信號。

據統計，經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展創(chuàng )新，目前全國各地已推出的PPP項目多達1800多個(gè)，總投資高達3.4萬(wàn)億元。

PPP已經(jīng)成為基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域最熱的詞匯之一。各級地方政府忙著(zhù)推薦PPP項目，國企、民營(yíng)企業(yè)、銀行、律師紛紛解讀政策、進(jìn)行PPP培訓，甚至連最早開(kāi)展PPP模式的英國也專(zhuān)門(mén)為中國撰寫(xiě)報告支招。

⊙ 記者 李苑 ○編輯 谷子

政企合作：猶似一場(chǎng)婚姻

一位業(yè)內專(zhuān)家分析說(shuō)，在PPP的理論與實(shí)踐兩個(gè)層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風(fēng)險來(lái)自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風(fēng)險

“我們目前已經(jīng)做了300多個(gè)PPP項目，等著(zhù)我們去做的項目很多，工作日程已經(jīng)排到了明年年底。”童再軍說(shuō)。

在政府的支持和推動(dòng)下，PPP火了。然而，不少地方卻反映在項目推進(jìn)過(guò)程中存在“剃頭挑子一頭熱”的現象。在9月份國新辦舉行的新聞發(fā)布會(huì )上，國家發(fā)改委副主任連維良也承認，PPP存在一些落地難的問(wèn)題。

其實(shí)，關(guān)于PPP落地難的報道已屢見(jiàn)不鮮。早在今年5月份，原國家外經(jīng)貿部副部長(cháng)龍永圖在一個(gè)論壇上說(shuō)，去年國家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項目單中，還有80%待落實(shí)。

民生證券宏觀(guān)研究員朱振鑫團隊為此做了一個(gè)PPP落地調研。按照他們的統計，簽約的可能不到30%，而且已簽約項目中今年投下去的比例更低，預計只有一半左右。

“PPP項目落地達不到預期，這種‘叫好不叫座’的現象說(shuō)明很多社會(huì )資本依舊處于觀(guān)望狀態(tài)。”一位業(yè)內專(zhuān)家分析說(shuō)，在PPP的理論與實(shí)踐兩個(gè)層面，都有這樣一種認識，即認為PPP最大的風(fēng)險來(lái)自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風(fēng)險。

國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部研究室副主任趙福軍多年來(lái)一直從事PPP領(lǐng)域相關(guān)研究。在他看來(lái)，政府在PPP實(shí)踐中身兼“裁判員”和“運動(dòng)員”的雙重身份，既是政策規則的制定者又是項目重要的參與者，對PPP項目成敗與否發(fā)揮著(zhù)至關(guān)重要的作用。

趙福軍研究發(fā)現，一些地方政府契約精神淡薄。比如，個(gè)別地方政府為了吸引社會(huì )資本參加本地的PPP項目，在招標的時(shí)候弄虛作假，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風(fēng)險等不誠實(shí)的問(wèn)題。另外，地方政府行政換屆也影響地方政府信用。由于PPP生命周期往往跨越幾個(gè)行政周期，因地方一把手換屆導致的項目失敗案例是不換屆時(shí)的兩倍。

“中國經(jīng)營(yíng)最高成本就是信用，即契約精神。有些地方政府恰恰缺乏這種契約精神。”碧水源創(chuàng )始人之一、常務(wù)副總裁、董秘何愿平對上證報記者表達了同樣的觀(guān)點(diǎn)。

作為國內水務(wù)龍頭企業(yè)之一，碧水源在環(huán)保PPP領(lǐng)域做得也是風(fēng)生水起。從2007年開(kāi)始，碧水源就開(kāi)始做混合所有制或者叫PPP模式。其中，碧水源與云南城投采用PPP模式合資成立的云南水務(wù)投資股份有限公司于2015年5月27日率先在香港上市，成為中國水務(wù)領(lǐng)域第一家PPP模式上市公司。截至目前，碧水源已擁有超過(guò)30家PPP合資公司。

PPP運營(yíng)經(jīng)驗相當豐富的何愿平說(shuō)，現在的PPP項目一般回報率不高，這就要求風(fēng)險平穩。特別是在項目執行中，如果遇到政府不受約束的情況，那風(fēng)險就會(huì )加大。企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度講，高風(fēng)險必須高回報，沒(méi)有高回報的話(huà)自然沒(méi)有人愿意做。

當然，在PPP項目中，看似政府占主導地位、社會(huì )資本地位較弱，但在項目的實(shí)施過(guò)程中，社會(huì )資本也存在一定的自主空間，自然也會(huì )發(fā)生少數企業(yè)違背契約精神的情況。究其原因，或是企業(yè)出于利潤最大化目的而違背了合同中關(guān)于服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量承諾，或是由于項目收益不及預期，企業(yè)不愿再履行合約等多種因素造成。

一上市公司PPP項目主管跟記者坦言，他們接手的好幾個(gè)PPP項目都是上一家企業(yè)臨時(shí)違約甩手留下的，地方政府對此也頗為無(wú)奈。

“處于市場(chǎng)環(huán)境下的政府和企業(yè)進(jìn)行PPP合作，雙方都應該秉持平等參與、風(fēng)險共擔、收益共享、合作共贏(yíng)的理念。”何愿平用“婚姻說(shuō)”形象地比喻PPP項目中合作方的關(guān)系，他認為招標就像人找對象，不是做個(gè)廣告就能找到，還得談戀愛(ài)。PPP一個(gè)核心因素就是要有契約精神，這是基本條件。還要人和，大家的理念出發(fā)點(diǎn)是不是一致。就跟談戀愛(ài)一樣，沒(méi)有戀愛(ài)怎么成功，閃婚只能閃離。

他說(shuō)，有人分析婚姻，一開(kāi)始兩個(gè)人在同一起跑線(xiàn)，一個(gè)上了二十層，另一個(gè)還在五層，那么差距就大了。PPP也是一樣，相互之間要添磚加瓦，一起為這段婚姻作貢獻。

吸引民資：一道復雜的應用題

國企在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進(jìn)PPP項目時(shí)更加重視與國有企業(yè)開(kāi)展相關(guān)合作，與民企合作動(dòng)力不足

社會(huì )資本的憂(yōu)慮導致PPP項目推進(jìn)遇冷，而在這個(gè)過(guò)程中，民營(yíng)資本的身影更是不多見(jiàn)。今年已接手百余個(gè)PPP項目的童再軍坦言，參與的項目90%來(lái)自國企，民企確實(shí)不多。

據悉，即便是民營(yíng)企業(yè)中的翹楚——民企500強，也只有59家在PPP模式上有所實(shí)踐。

“引入民間資本投資基建項目，既可以盤(pán)活社會(huì )存量資金，避免貨幣超發(fā)之嫌，又可以使政府在不增加財政負擔的情況下，完善公共設施建設，穩定經(jīng)濟增長(cháng)。”不過(guò)，業(yè)內專(zhuān)家稱(chēng)，近些年來(lái)，政府都積極鼓勵民資參與國家重大項目建設，各部委的配套文件更是不少，但是民資參與PPP項目卻遭遇了“理想很豐滿(mǎn)，現實(shí)很骨感”的尷尬境地。

浙江新昌馨馨家園是童再軍參與運作的一個(gè)養老PPP項目，這個(gè)項目2015年進(jìn)入浙江省財政廳PPP項目庫，投資方是一家民企，已經(jīng)進(jìn)行了一年多的時(shí)間，到現在也沒(méi)有落地實(shí)施。

在調研中，上證報記者多次聽(tīng)到童再軍談及此事。在他看來(lái)，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì )，社會(huì )養老需求旺盛。再加上國家出了很多政策大力扶持，這個(gè)市場(chǎng)是非常大的。但是目前來(lái)看養老PPP還是一個(gè)“虛熱”的項目，在市場(chǎng)中偏冷門(mén)，主要由一些民企參與，受各種因素的影響，落地效果不甚理想。

中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司投資經(jīng)理宋旭東一直有關(guān)注養老PPP市場(chǎng)。他告訴記者，養老PPP要想真正落地，還得包裝設計，尋找一個(gè)合適的盈利點(diǎn)。

“現在這個(gè)市場(chǎng)不缺錢(qián)，缺少好的項目。”何愿平認為，碧水源之所以選擇做環(huán)保領(lǐng)域的PPP項目，是因為環(huán)保是半公益半市場(chǎng)化的項目，比如做污水，很多居民和企業(yè)交了一部分錢(qián)，其他的部分由政府補貼。而公益性的項目和完全市場(chǎng)化的項目，沒(méi)辦法做。

記者觀(guān)察到，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，如何兼顧投資利益與公共利益，既讓社會(huì )資本有錢(qián)賺，又讓百姓得實(shí)惠，“魚(yú)”和“熊掌”考驗政府的智慧與能力。雖然近年來(lái)民企參與PPP意愿有所提高，但能不能拿到好項目，如何與地方政府持續健康合作卻是道復雜的應用題。

除了項目盈利問(wèn)題，國有企業(yè)在PPP市場(chǎng)中的發(fā)展和影響力也讓民資望塵莫及。

趙福軍調研發(fā)現，由于機制體制等各方面原因，國企在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民企，地方政府在推進(jìn)PPP項目時(shí)更加重視與國有企業(yè)開(kāi)展相關(guān)合作，與民企合作動(dòng)力不足。

在目前的PPP市場(chǎng)，民資要想逆襲，財經(jīng)專(zhuān)欄作家崔麗君認為，在宏觀(guān)大環(huán)境暫時(shí)沒(méi)有太大改變的情況下，PPP市場(chǎng)還有一個(gè)重要的競爭維度，那就是創(chuàng )新。

PPP市場(chǎng)的創(chuàng )新可以分為金融創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和技術(shù)創(chuàng )新。在金融創(chuàng )新和管理創(chuàng )新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營(yíng)上市公司或非上市企業(yè)可以參與;而在技術(shù)創(chuàng )新上，中小型乃至創(chuàng )業(yè)型企業(yè)在PPP市場(chǎng)上可以大有作為的，但需要國家創(chuàng )造一定的制度空間并提供適當的財政支持。

薄弱的生態(tài)：立法只聞樓梯響

去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見(jiàn)稿)》，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見(jiàn)其落地

11月9日，李克強總理在經(jīng)濟形勢專(zhuān)家企業(yè)負責人座談會(huì )上重申，要通過(guò)采取PPP等方式，擴大有效投資，加快推進(jìn)基礎設施尤其是中西部公共設施建設，促進(jìn)均衡發(fā)展。

總理的講話(huà)再一次說(shuō)明了國家力推PPP的決心。有媒體在解讀時(shí)還提到，總理這段講話(huà)前后涉及降低企業(yè)融資成本、營(yíng)造公平競爭市場(chǎng)環(huán)境等等。這恰恰也是社會(huì )資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域面對的薄弱生態(tài)環(huán)境。

比如上述提到的浙江新昌馨馨家園PPP項目，投資方自身資金有限，但是在操作中打不開(kāi)金融機構的融資渠道。童再軍說(shuō)，投資方只有一家民企，銀行要求必須有央企加入才給貸款，事實(shí)上是沒(méi)有央企愿意投資這個(gè)項目。

在趙福軍看來(lái)，我國民間主體擁有的融資渠道少，一般需要資產(chǎn)抵押，獲得資金的成本高、機會(huì )低、規模小而且資金使用期限較短。這對很多投資規模大，項目時(shí)間長(cháng)的PPP項目來(lái)說(shuō)，既有的金融體系很難保證大部分企業(yè)參與PPP項目的資金需求，不利于社會(huì )資本的進(jìn)入。

“仍有相當一部分地方政府僅將PPP視為融資平臺的一種融資手段，工作協(xié)調上不到位、工作機制等問(wèn)題頻現;融資支持上不到位，信貸政策仍然沿用傳統政府融資和企業(yè)融資的思路，缺乏專(zhuān)業(yè)的操作人員。”財政部金融司巡視員周成躍在一次研討會(huì )上點(diǎn)出了目前PPP面臨的生態(tài)環(huán)境。

也有做得比較好的地方政府。PPP項目發(fā)展走在前列的湖南省，其PPP生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)制度就比較完善。2014年，該省印發(fā)了全國首個(gè)省級PPP指導意見(jiàn)，對具體操作進(jìn)行了規范，也對社會(huì )資本進(jìn)入的權益保障作了制度設計。湖南也是第一個(gè)成立PPP領(lǐng)導小組的省份，還專(zhuān)門(mén)成立了政府與社會(huì )資本合作管理中心。而湖南省今年在養老產(chǎn)業(yè)基金募集政策上的嘗試也讓很多社會(huì )資本在PPP項目運營(yíng)中有了底氣，不再因為銀行貸款、融資的問(wèn)題瞻前顧后。

在PPP實(shí)踐摸索中，法律法規的完善也迫在眉睫。北京市律師協(xié)會(huì )招投標與拍賣(mài)委員會(huì )主任薛起堂對上證報記者說(shuō)，很多與PPP相關(guān)的法律并不明確。比如呼聲很高的基礎設施特許經(jīng)營(yíng)法遲遲沒(méi)有出臺;發(fā)改委與財政部各出一套規范，很多企業(yè)不知道怎么參與。

去年5月，國家發(fā)改委首次發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(征求意見(jiàn)稿)》，并公開(kāi)征求意見(jiàn)。這部法律被認為是PPP領(lǐng)域最重要的法律，在學(xué)界甚至稱(chēng)之為PPP立法。

此后，為支持法律的出臺，發(fā)改委和亞行展開(kāi)工作，亞行專(zhuān)門(mén)組織了一些專(zhuān)家對方案進(jìn)行討論，其中包括來(lái)自北京、上海等地的研究學(xué)者，但出乎意料的是，方案幾易其稿，目前尚未見(jiàn)其落地。

“如何讓PPP這件好事開(kāi)花結果，光有夢(mèng)想不行，更需要各方的現實(shí)考慮和行動(dòng)。”接受采訪(fǎng)的專(zhuān)家不止一次呼吁。