大量農民“被城鎮化” 部分地區人為推高城鎮化率

盡管中央三令五申強調，推進(jìn)新型城鎮化不能靠行政命令、搞運動(dòng)式，但《經(jīng)濟參考報》記者在多地采訪(fǎng)發(fā)現，一些地方層層分解、相互攀比、調整口徑，存在人為推高城鎮化率數字亂象，影響新型城鎮化水平與質(zhì)量持續提高。

同時(shí)，農民土地承包權、宅基地使用權等“三權”有償退出渠道不暢，土地市場(chǎng)萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問(wèn)題，成為新型城鎮化建設阻力，亟待加快試點(diǎn)改革，為城鎮化建設注入新動(dòng)力。

大量農民“被城鎮化”

不少地區在推進(jìn)戶(hù)籍改革過(guò)程中，同步開(kāi)展撤縣設區，撤鄉鎮設街道。借助統計口徑改變，大量農民都“被城鎮化”。即便其他城鎮化工作都不開(kāi)展，也能使戶(hù)籍人口城鎮化率穩步提升。

在北方一個(gè)省會(huì )城市，“十二五”期間戶(hù)籍人口城鎮化率近乎“零增長(cháng)”，但“十三五”規劃目標中卻要提高8個(gè)百分點(diǎn)。當地職能部門(mén)負責人向《經(jīng)濟參考報》記者透露，“十三五”城鎮化目標是領(lǐng)導參照全省規劃以及周邊城市目標制定的，“但說(shuō)心里話(huà)，結合過(guò)去實(shí)際，加上當前經(jīng)濟下行，完成這個(gè)指標可能性不大”。

由于農民進(jìn)城不愿遷戶(hù)口現象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶(hù)籍人口城鎮化率工作成為各地普遍反映的工作難點(diǎn)。一些地區將提高戶(hù)籍人口城鎮化率，寄希望于統計口徑的調整，譬如開(kāi)展撤縣設區，撤鄉鎮設街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區撤銷(xiāo)所有鎮建制，所有村民轉為城市居民，成為全國首個(gè)沒(méi)有農村、沒(méi)有農民的城市。當時(shí)的“一夜城鎮化”在業(yè)內也引發(fā)諸多爭議。

《經(jīng)濟參考報》記者了解到，在當前戶(hù)籍城鎮人口統計中，主要是根據非農業(yè)戶(hù)口數量統計，因此一些城市中的城中村、城區近郊農村人口仍然是農業(yè)戶(hù)籍。目前，不少地區都在推進(jìn)戶(hù)籍改革，取消農業(yè)與非農戶(hù)口區別，統一為居民戶(hù)口。

業(yè)內人士表示，取消非農戶(hù)口后，戶(hù)籍城鎮人口統計將根據民政部門(mén)劃分的城鎮區域內的所有人口。這意味著(zhù)城中村、大小城市中各區遠郊農村都將成為戶(hù)籍城鎮人口。

通過(guò)調整統計口徑，安徽省戶(hù)籍人口城鎮化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%;長(cháng)春市戶(hù)籍人口城鎮化率也一下增加3個(gè)百分點(diǎn)。

一些地區新型城鎮化職能部門(mén)負責人表示，通過(guò)撤縣設區，郊區大量農村人口全部統計為城鎮戶(hù)籍人口，如此就能保證戶(hù)籍人口城鎮化率指標如期完成。

土地與人口“失調”加劇

長(cháng)期以來(lái)，代表城市擴張的土地城鎮化速度，遠快于人口城鎮化速度，是我國新型城鎮化一大頑疾。近年來(lái)，城市建設用地增長(cháng)快于人口增長(cháng)的勢頭仍在進(jìn)一步放大。

國家發(fā)改委的數據顯示，2010年至2014年，我國城鎮人口年均增長(cháng)2.84個(gè)百分點(diǎn)，城市建設用地面積年均增長(cháng)5.89個(gè)百分點(diǎn)，兩者相差超過(guò)3個(gè)百分點(diǎn)。

國家發(fā)改委國土開(kāi)發(fā)與地區經(jīng)濟研究所原所長(cháng)肖金成等業(yè)內專(zhuān)家表示，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度的直接原因，在于不少城鎮攤大餅，導致房地產(chǎn)庫存高企、新區淪為鬼城、產(chǎn)業(yè)園區荒廢長(cháng)草、土地利用效率低下，“有的縣市城區規劃人口規模不切實(shí)際，全縣人口集中到城區都無(wú)法達到規劃目標”。

值得注意的是，城鎮化中大量農民轉移到城鎮、農村人口減少的同時(shí)，農村居民點(diǎn)用地卻在增加?！秶倚滦统擎偦巹?2014-2020年)》數據顯示，2000年至2011年我國農村人口減少1.33億人，農村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。

在湖北宜城市流水鎮劉臺村，全村781戶(hù)村民中，252戶(hù)存在一戶(hù)擁有兩處及以上宅基地現象，占比接近三分之一。業(yè)內專(zhuān)家表示，城市建設用地無(wú)序擴大與農村建設用地不降反升的“兩頭擠”現象，將對我國耕地紅線(xiàn)構成嚴重威脅。

不少基層干部表示，新型城鎮化推進(jìn)過(guò)程中，涉及農村土地制度改革的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”退出機制不暢，是制約戶(hù)籍人口城鎮化率提升的關(guān)鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達到落戶(hù)標準，但他一直不愿將戶(hù)口從山東老家農村遷到武漢。他說(shuō)，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢(qián)，但只要戶(hù)口遷出村就要直接收回，“農村土地退出沒(méi)有收益，還不如繼續保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝陽(yáng)川鎮光榮村支書(shū)金石山說(shuō)，雖然國家明確農民進(jìn)城落戶(hù)不一定需要退出“三權”，但土地承包權未來(lái)政策是否會(huì )調整，農民還持觀(guān)望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區購房，可戶(hù)口都留在村里”。

一些專(zhuān)家表示，目前除常規征地拆遷獲取補償退出，以及重慶等少數地區借助“地票”有償退出宅基地外，“三權”如何主動(dòng)退出缺乏制度安排，導致大量農業(yè)轉移人口“寧可土地撂荒、農房空置，也不愿從農村遷出戶(hù)口”。

新型城鎮化融資難度增大

“當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯后、激勵不足。”一位試點(diǎn)地區城鎮化工作負責人坦言。

《經(jīng)濟參考報》記者調研發(fā)現，作為農民就近城鎮化的主戰場(chǎng)，中西部地區城鎮財政收入普遍不高，多數屬于“吃飯”財政，農業(yè)人口轉移成本承擔資金主要依賴(lài)土地出讓收益。當前三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”，城鎮土地市場(chǎng)萎靡，新型城鎮化資金更加緊張。

記者近期在東北采訪(fǎng)時(shí)，遇到正在為當地一個(gè)高鐵新城項目發(fā)愁的一個(gè)縣級市城鎮化辦公室負責人周光(化名)。這個(gè)寄望政府以土地出讓收益，吸引社會(huì )資本參與建設的少數民族特色旅游服務(wù)區的項目，接洽了包括部分央企等在內的45家企業(yè)，仍未達成初步協(xié)議。周光說(shuō)，眼下社會(huì )資本對土地預期收益不看好，加上投資擴張謹慎，土地換基建的做法越來(lái)越難。

根據《2015年國土資源公報》數據顯示，2015年全國出讓國有建設用地22.14萬(wàn)公頃，出讓合同價(jià)款2.98萬(wàn)億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區管委會(huì )副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著(zhù)政府轉”，現在部分二線(xiàn)和大量三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)仍處于庫存消化期，土地出讓數量與價(jià)格雙降，基層城鎮化融資難度加劇。

就近城鎮化配套政策不足，是不少地區集中反映的障礙。一些省市發(fā)改委負責人表示，雖然國家針對推動(dòng)新型城鎮化出臺大量政策，但從基層實(shí)際情況與操作能力出發(fā)，只有土地增減掛鉤與政策性銀行貸款兩項能用得上，其余都是散落在各個(gè)部門(mén)的如海綿城市、地下管廊等門(mén)檻偏高、額度偏小的項目資金。

多位基層工作人員指出，基層迫切期盼的財政轉移支付、建設用地指標、基建投資安排與農業(yè)轉移人口數量“三掛鉤”實(shí)施細則遲遲未能出臺，這些政策配套問(wèn)題都亟待破解，進(jìn)而為新型城鎮化注入新動(dòng)力。