近年來(lái)，規范的城市資本下鄉推動(dòng)了農業(yè)轉型發(fā)展和提質(zhì)增效。但同時(shí)，部分資本下鄉項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著(zhù)修建農業(yè)附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質(zhì)，不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險，也隱含著(zhù)與農民的利益矛盾。

近年來(lái)，規范的城市資本下鄉推動(dòng)了農業(yè)轉型發(fā)展和提質(zhì)增效。但同時(shí)，部分資本下鄉項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著(zhù)修建農業(yè)附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質(zhì)，不僅面臨很大的政策、法律風(fēng)險，也隱含著(zhù)與農民的利益矛盾。

資本下鄉“走了樣”

違規用地風(fēng)險大

在某地近郊，一資本下鄉項目始建于2011年，業(yè)主已累計投入了3000多萬(wàn)元，重點(diǎn)以特色效益農業(yè)為基礎，配套發(fā)展休閑旅游業(yè)。

但業(yè)主張天新(化名)接受采訪(fǎng)時(shí)，卻向記者表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實(shí)，原因就在于為了解決項目用地問(wèn)題，項目以臨時(shí)生產(chǎn)用房和農業(yè)附屬設施建設的名義，實(shí)際建的是主題餐廳和商業(yè)經(jīng)營(yíng)設施，碰到了用地紅線(xiàn)，風(fēng)險很大。

據了解，這個(gè)資本下鄉項目雖然簽的是土地流轉合同，但業(yè)主卻在承包地上建起了房屋。張天新說(shuō)：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農戶(hù)默認了修房的行為，但土地租賃有期限、農地改變用途也違規，合同到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執法部門(mén)來(lái)查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒(méi)底?！?/p>

無(wú)獨有偶，記者采訪(fǎng)的另一個(gè)資本下鄉項目也是“戴”著(zhù)建農業(yè)附屬設施的帽子，其實(shí)搞的是永久經(jīng)營(yíng)性建設。項目業(yè)主劉海(化名)說(shuō)，公司搞休閑垂釣觀(guān)光農業(yè)，要想賺錢(qián)，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業(yè)項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

一些基層干部介紹，有的資本下鄉項目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項目看似滿(mǎn)足政策規定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽(yáng)光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來(lái)好像沒(méi)有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規避監管的慣常做法。

用地需求無(wú)法滿(mǎn)足

資本下鄉有顧慮

采訪(fǎng)中，記者發(fā)現，在一些地區，資本下鄉用地違規現象之所以多發(fā)，既與項目投入不規范，為謀取利益故意觸碰用地紅線(xiàn)有關(guān)，同時(shí)一些合理的配套建設用地需求無(wú)法得到滿(mǎn)足，也使部分項目不得不“繞著(zhù)政策走”。

在城市近郊農村，用地資源更是緊缺，不少農業(yè)企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作社就反映，發(fā)展都市農業(yè)，需要建設鄉村旅游、農家樂(lè )等配套商業(yè)和服務(wù)設施，但目前農業(yè)附屬建設用地緊缺，影響了“一三產(chǎn)業(yè)”互動(dòng)效應。

“搞特色效益農業(yè)，就不能光就農業(yè)說(shuō)農業(yè)，要發(fā)揮農業(yè)休閑、觀(guān)光、旅游等功能，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈、挖掘附加值，都需要建設配套用房和設施，但農業(yè)建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線(xiàn)，風(fēng)險很大?！蔽鞑恳晦r業(yè)企業(yè)公司總經(jīng)理劉穆(化名)說(shuō)。

在某花卉種植大縣，一家專(zhuān)業(yè)合作社流轉了近200畝土地種植花卉，為了延長(cháng)花卉保鮮期、錯季銷(xiāo)售，合作社曾打算修建占地2畝的標準化凍庫和附屬用房，但在申請用地需求時(shí)，發(fā)現這些設施無(wú)法辦理產(chǎn)權證，因為擔心資金投入沒(méi)有政策保障，合作社終止了項目建設。

記者了解到，根據相關(guān)規定，農業(yè)結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時(shí)生產(chǎn)用房，不辦理產(chǎn)權。但什么是臨時(shí)？臨時(shí)期限有多長(cháng)？都沒(méi)有明確規定，各地都在“摸著(zhù)石頭過(guò)河”。隨著(zhù)農業(yè)投資體量越來(lái)越大，用地矛盾可能會(huì )越來(lái)越多暴露出來(lái)。

加強農業(yè)用地管理

破解法律、政策障礙

業(yè)內人士認為，應該加強對工商企業(yè)租賃農戶(hù)承包地的監管和風(fēng)險防范，要求各地對工商企業(yè)長(cháng)時(shí)間、大面積租賃農戶(hù)承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營(yíng)范圍和違規處罰等做出規定。對工商資本租賃農戶(hù)承包地要有明確的上限控制，要進(jìn)行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資本下鄉租賃承包地后擅自改變土地農業(yè)用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

在現階段，為城市資本下鄉出臺專(zhuān)門(mén)政策十分必要，一方面凸顯政策的“規范和引導”作用，設定耕地保護、產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境保護、農民利益分配等底線(xiàn)，要求城市資本遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃要求，明確經(jīng)營(yíng)方向，避免資本對小農的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領(lǐng)域為城市資本規范下鄉創(chuàng )造條件，聯(lián)動(dòng)城鄉產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現城市資本與農民共建共享共發(fā)展。

從具體政策舉措來(lái)說(shuō)，可以在嚴格集體建設用地用途管制政策，嚴格按規劃批準使用，進(jìn)行嚴格用地審查，防止資本下鄉借此占田圍地造房，搞變相的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售，同時(shí)推動(dòng)城鄉規劃全覆蓋，協(xié)調農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉建設、土地利用規劃，明確城市資本下鄉參與各類(lèi)建設的合理空間，適度考慮農業(yè)項目建設用地合理配套需求，配套合理的建設用地指標，支持都市農業(yè)發(fā)展。