日前，“2015首屆贛商財稅論壇”在北京召開(kāi)。中國財稅法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授，中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院湯貢亮教授等專(zhuān)家，就稅收法定原則的落實(shí)和推進(jìn)國家財稅法治建設等問(wèn)題發(fā)表了自己的觀(guān)點(diǎn)。

日前，“2015首屆贛商財稅論壇”在北京召開(kāi)。中國財稅法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授，中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院湯貢亮教授等專(zhuān)家，就稅收法定原則的落實(shí)和推進(jìn)國家財稅法治建設等問(wèn)題發(fā)表了自己的觀(guān)點(diǎn)。

劉劍文：重要的稅制改革都要上升為法律

十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重要問(wèn)題的決定》里面，財稅改革作為重點(diǎn)內容突出出來(lái)，甚至可以說(shuō)十八屆三中全會(huì )決定里面，財稅改革是所有改革的一條主線(xiàn)?，F在通常講三中全會(huì )講的改革是六大改革，即政治、經(jīng)濟、文化、社會(huì )、生態(tài)文明和黨的建設，其實(shí)這六大改革跟財稅改革緊密相連。因為這次改革有一個(gè)總目標，這個(gè)目標就是實(shí)行國家治理體系和治理能力現代化。

全會(huì )決定第五章中的財稅改革主要講三大改革，一是預算制度改革，二是稅收制度改革，三是市場(chǎng)與主體責任相適應的改革。

企業(yè)家應關(guān)心稅收的收與支

對企業(yè)家而言，不應只關(guān)心收的部分，更應關(guān)心支的部分。比如說(shuō)像預算改革，現在要求建立全面預算，公開(kāi)透明預算。這種制度安排里面很多方面跟企業(yè)家相關(guān)，比如“四本預算”，企業(yè)家如果繳稅了，但是不知道錢(qián)用在什么方面，企業(yè)家應該不會(huì )有成就感。所有的改革中，財稅改革是重中之重，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

這三大改革有著(zhù)緊密邏輯關(guān)系，比如要推動(dòng)稅制改革，如果沒(méi)有告訴全社會(huì )這個(gè)稅收上來(lái)后最終要用在什么地方，就會(huì )給稅制改革帶來(lái)諸多困難和矛盾。如果政府把這個(gè)錢(qián)用得公開(kāi)透明，稅制改革就可以減少很多不必要的矛盾。

今年1月1日，新的《預算法》已經(jīng)正式生效，以前政府錢(qián)是不夠花的，現在政府錢(qián)是花不完的。因為誰(shuí)收錢(qián)、誰(shuí)花錢(qián)，都有嚴格規定，這在一定意義上減輕了企業(yè)的負擔。當政府無(wú)窮無(wú)盡、不受限制地花錢(qián)時(shí)，企業(yè)的負擔相對而言就會(huì )增加。

預算是干什么的？預算就是要規范政府的收支行為，過(guò)去《預算法》強調宏觀(guān)調控，政府用預算來(lái)治民，治老百姓?，F在新的《預算法》，是通過(guò)《預算法》治官、治權?！额A算法》里面很多制度跟企業(yè)相關(guān)，比如地方債問(wèn)題、財政轉移支付資金問(wèn)題。任何機關(guān)部門(mén)不能給收入部門(mén)下達任務(wù)。

只有當我們擁有了一個(gè)公開(kāi)透明的預算環(huán)境，稅制改革才能順理成章，而稅制改革是要解決整個(gè)蛋糕如何分配的問(wèn)題。

重要的稅制改革都要立法

改革就是讓一艘大船航行在大海里順利航行，如果沒(méi)有法治，這艘大船就不知道往哪個(gè)地方航行，法治就好比是改革的指南針、方向盤(pán)。

各種改革政策出來(lái)就相當于完成了頂層設計。什么叫作頂層設計？頂層設計最終是要形成法律，而法律是要體現民情、民意、民智、民恵，不是改革制定者或者政府部門(mén)幾個(gè)人確定了就完成了，那是不可以的?，F在改革跟以前不一樣，很多重大改革事項的出臺，首先要廣泛聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，最終上升為法律。今后很多稅法出臺絕對不是像以前政府出臺一個(gè)法規文件那樣簡(jiǎn)單隨意，現在很多重大改革，特別在稅制改革過(guò)程中需要上升為法律。過(guò)去一直認為，改革和立法是矛盾的，立法阻礙改革，但是現在中央已經(jīng)定調，改革要在法制框架下進(jìn)行。

什么叫法制框架？一個(gè)是強調合法性思維。這個(gè)改革合不合法，符不符合憲法法律規定，符不符合保護企業(yè)、企業(yè)家和納稅人的利益。還要強調權利和義務(wù)。政府既有權利也有義務(wù)，納稅人、企業(yè)家同樣既有義務(wù)，又有權利。合法性里要強調程序，再好的改革，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)程序，不強調程序的正義，改革都會(huì )受影響。

稅收法定原則意義很大

還有責任問(wèn)題，對于企業(yè)家而言，他們需要一個(gè)穩定的法治環(huán)境，這個(gè)穩定的法治環(huán)境，在稅收領(lǐng)域著(zhù)重強調稅收法定問(wèn)題，就是說(shuō)要對企業(yè)家、老百姓征稅應該首先制定法律。這是一個(gè)最重要的原則，如果沒(méi)有法律，政府擅自征稅，朝令夕改，就不會(huì )有穩定性，企業(yè)家也就不會(huì )有安全感。

所以，從十八屆三中全會(huì )決定第八章第27條強調落實(shí)稅收法，到今年3月份《立法法》修改，牽動(dòng)萬(wàn)人之心?！读⒎ǚā芬幎?，稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度必須制定法律，為實(shí)現憲法確立的稅收法定原則提供了制度保障。

這個(gè)意義很大。因為有了這些規定，就不會(huì )發(fā)生在2004年和2005年初的成品油消費的三次提高。企業(yè)家不會(huì )擔心政府在某一個(gè)夜晚里面突然修改增值稅或者資本稅、企業(yè)所得稅。因為這樣做是違法行為。企業(yè)家發(fā)展需要一個(gè)穩定的環(huán)境，這個(gè)穩定環(huán)境就是法律環(huán)境，而我們講的法治的核心就是要規范，控制、限制政府的權力。只有法治才能讓政府權力不任性。

今年3月的《立法法》對稅收法律的修改，在我看來(lái)是對整個(gè)國家、整個(gè)社會(huì )進(jìn)行的一次稅收法定的普及，一種教育。

前不久，全國人大常委會(huì )對本屆人大的立法規劃做出修改，在2018年3月份將有7個(gè)稅種要提交全國人大常委會(huì )審議，這7個(gè)稅種是增值稅法、消費稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地稅法。2020年以前，還有一些稅種也會(huì )陸續上升到法的高度。落實(shí)稅收法有一個(gè)時(shí)間表，這是創(chuàng )造一個(gè)良好的環(huán)境。因為法治是改革的壓艙石，法治對改革很重要。

湯貢亮：稅收法定是稅收制度的紅線(xiàn)

三中全會(huì )決定提出，完善稅收制度，穩定稅負，加強稅收立法，落實(shí)稅收法定原則，正確處理好中央和地方關(guān)系。

這些年，在國民收入分配和經(jīng)濟運行當中稅收的影響和作用日益加深，一次分配完成后，在再分配、第三次分配過(guò)程中，稅收調節都發(fā)揮了重要作用，但是這種作用始終只是輔助性作用。不是所有的房?jì)r(jià)、物價(jià)都完全靠稅收來(lái)調節，稅收只是一個(gè)方面。比如房地產(chǎn)稅是對地方政府財政收入的一個(gè)重要補充；對樓市的調節作用非常有限，尤其是城市房?jì)r(jià)，供求關(guān)系起決定性作用，稅收并不是最重要的因素。

必須有人大立法才能收稅

稅收要法定，也就意味著(zhù)必須有法律規定政府才能征稅。按照十八屆三中、四中全會(huì )精神，在依法治國、財稅改革發(fā)展過(guò)程中，財稅法治將獲得進(jìn)一步發(fā)展，稅收制度也將進(jìn)一步完善。

今年8月5日，新調整的十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃公布，7個(gè)稅法列入立法規劃一類(lèi)項目。包括環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶稅法、耕地占用稅法等。

貫徹三中、四中全會(huì )精神，我們必須要以稅收法定原則作為深化改革的一個(gè)紅線(xiàn)，考慮稅制改革深化問(wèn)題。

今年初的全國人大會(huì )議上通過(guò)了對《立法法》的修訂，在兩會(huì )后中央有關(guān)部門(mén)做出了貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見(jiàn)，大體思路是擬新開(kāi)征的稅種必須通過(guò)全國人大立法的方式來(lái)，不再出臺新的稅收條例。比如，房地產(chǎn)稅，雖然現在還存在一些討論，正式立法實(shí)施還需較長(cháng)的一段時(shí)間，需要多方全面的調研和探討，但是今后要開(kāi)征房地產(chǎn)稅，必須經(jīng)過(guò)全國人大立法。

在我國現行的18種稅種中，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車(chē)船稅3部法律由全國人大立法規定征收外，其余的15個(gè)稅種由國務(wù)院制定的有關(guān)暫行條例規定征收。在2020年全面落實(shí)稅收法定之前，國務(wù)院還會(huì )對某些稅收要素形成法規，做一些調整，然后在一定時(shí)間內能夠盡快地創(chuàng )造條件，上升為法律。

改革依據法律立法引領(lǐng)改革

以稅制改革促進(jìn)立法，重大改革要依法有據，只有改革推進(jìn)了，到位了，立法才能夠順利推進(jìn)。比如只有稅率簡(jiǎn)化了，稅制改革深化了，稅制要素統一了，才能推行立法。反過(guò)來(lái)，立法要引領(lǐng)改革，比如增值稅改革怎么樣按照增值稅法的要求逐步把內容能夠凝聚起來(lái)，上升到法律。比較成熟的法律體系，法律不能經(jīng)常變動(dòng)，要規范，只有經(jīng)濟形勢變化了，必須修改的時(shí)候才能修改。

目前在正確處理中央和地方關(guān)系上，還需要進(jìn)一步調動(dòng)地方政府的積極性，深化推進(jìn)稅制改革，保證中央和地方財稅關(guān)系的穩定。當前亟須立法，以便規范地方稅收法律體系和法律制度，進(jìn)而推進(jìn)地方稅率體系完善。從國際經(jīng)驗來(lái)看，無(wú)論是聯(lián)邦制分權型國家，還是中央集權國家，在正確處理中央地方關(guān)系上都有很多新舉措。

中央對于地方體系有很多精神，十六屆三中全會(huì )提出，在統一稅收的前提下，賦予地方適當的稅收管理權?！笆濉币巹澨岢?，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當稅政管理權限。十八屆三中全會(huì )進(jìn)一步提出，要完善地方體系，在保持現有中央和地方財力格局總體穩定情況下，理順中央和地方的收入劃分。給我們指引了方向。

問(wèn)題在于，按照稅收法定原則，稅收工作必定要有稅法依據，中央《決定》和“十二五”規劃所提賦予地方適當的稅政管理權應有怎么樣的稅法依據方能落到實(shí)處？

在當前的背景下，關(guān)鍵在于如何推進(jìn)“營(yíng)改增”?！盃I(yíng)改增”的減稅效應很明顯，適當降低了一部分小微企業(yè)的稅收負擔，促進(jìn)了我國稅收制度完善。但是，在目前情況下，按照三中全會(huì )精神要推進(jìn)改革，減少稅率，這個(gè)過(guò)程當中有很多問(wèn)題需要研究，我們的建議是當前要進(jìn)一步做好深入調查研究，從實(shí)際出發(fā)，總結實(shí)踐經(jīng)驗，做好頂層設計，確定符合我們國情的改革方案。

2012年，全國營(yíng)業(yè)稅收入15751億元，占全部稅收總額的14.22%，占全部地方稅收收入的50.23%，是地方稅收的主要來(lái)源。增值稅屬于共享稅，如果營(yíng)業(yè)稅全部實(shí)行“營(yíng)改增”，并按75:25的分成比例計算，地方財政要減收11813億元。將營(yíng)業(yè)稅整個(gè)都納入增值稅，將會(huì )對地方政府收入的來(lái)源造成很大的影響，它所帶來(lái)的地方政府收入的缺口彌補問(wèn)題就成為地方稅主體稅種的選擇必須考慮的重要因素，成為繼續推進(jìn)“營(yíng)改增”繞不過(guò)去的坎。