本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng )新發(fā)展目標出發(fā)，對重構網(wǎng)約車(chē)監管體系提出一些看法與認識。

10月10日，交通運輸部從深化改革推進(jìn)整體出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展和規范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)管理出發(fā)，發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò )預約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)。由于《管理辦法》出臺將為網(wǎng)約車(chē)、巡游車(chē)和消費者帶來(lái)巨大的不確定性，因此，社會(huì )反響很大，爭論非常激烈。為此，本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng )新發(fā)展目標出發(fā)，對重構網(wǎng)約車(chē)監管體系提出一些看法與認識。

典型國家對網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)的監管實(shí)踐

當前，全球對網(wǎng)約車(chē)的監管模式有三種：一是新加坡等國家承認Uber等網(wǎng)約車(chē)的合法性，但對此進(jìn)行嚴格監管，如規定價(jià)格不得超過(guò)本地出租車(chē)現行價(jià)格，只能雇傭或者派遣擁有本地出租車(chē)牌照的汽車(chē)和司機，平臺服務(wù)商必須在新加坡陸路交通管理局備案等；二是法國等國家和地區執法部門(mén)將網(wǎng)約車(chē)服務(wù)作為非法營(yíng)業(yè)進(jìn)行查處；三是美國加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區三個(gè)州相繼通過(guò)監管決定或立法實(shí)現了網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的合法化，使網(wǎng)約車(chē)平臺可申請許可和合法運營(yíng)，不設車(chē)輛數量和運價(jià)管制，同時(shí)，監管機構與網(wǎng)絡(luò )平臺共同實(shí)施監管。

綜觀(guān)國外政府對Uber等網(wǎng)約車(chē)監管態(tài)度的變化過(guò)程看，起初大多是制止，之后是對其觀(guān)察評估并研究監管對策，而當前新加坡、美國等州已承認網(wǎng)約車(chē)的合法化并實(shí)施監管，只是監管的寬松度有別。從國外政府對Uber的態(tài)度看，他們對網(wǎng)約車(chē)的態(tài)度與出租車(chē)的占有率和公共交通的便捷度相關(guān)，出租車(chē)占有率高則對網(wǎng)約車(chē)的準入比較慎重，反之則允許網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入以彌補公共交通的不足，方便消費者出行。

從我國的公共交通出行市場(chǎng)情況看，構建發(fā)達、便捷的公共交通體系還需數年的努力。巡游車(chē)的市場(chǎng)占有率在不同城市差異很大，消費者細分需求的空間與規模引發(fā)了網(wǎng)約車(chē)的快速發(fā)展。面對巨大的消費需求，僅通過(guò)簡(jiǎn)單立法制止無(wú)法使網(wǎng)約車(chē)消失，需要合理引導，重構監管，以保護消費者選擇權和平衡網(wǎng)約車(chē)與巡游車(chē)的利益，促進(jìn)新型交通出行市場(chǎng)的健康發(fā)展。

網(wǎng)約車(chē)新政影響幾何？

交通部公布的《管理辦法》解決了網(wǎng)約車(chē)的合法性問(wèn)題，這是一個(gè)進(jìn)步，但同時(shí)也提出了“管人、管車(chē)、管平臺”的相關(guān)管理措施。其中，“管人”提出了網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)平臺要與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同等；“管車(chē)”提出了接入網(wǎng)約車(chē)平臺車(chē)輛需要具有出租客運資質(zhì)等；“管平臺”提出了平臺須接入出租客運車(chē)等相關(guān)規定。綜觀(guān)《管理辦法》，其核心條款是界定了網(wǎng)約車(chē)輛的出租客運性質(zhì)。由于車(chē)輛性質(zhì)界定決定了網(wǎng)約車(chē)未來(lái)發(fā)展的市場(chǎng)空間、市場(chǎng)規模與發(fā)展態(tài)勢，如果網(wǎng)約車(chē)定義過(guò)窄，其市場(chǎng)規模將被大大壓縮，消費者的需求無(wú)法滿(mǎn)足；如果定義相對較寬，則受眾車(chē)輛會(huì )比較多，市場(chǎng)將會(huì )沿續目前的發(fā)展態(tài)勢，消費者將繼續享受多元化的出行選擇。因此，車(chē)輛界定是《管理辦法》的最關(guān)鍵條款。為此，我們需要從網(wǎng)約車(chē)的出租客運性質(zhì)界定對消費者、出租市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府監管的相關(guān)影響進(jìn)行分析。

從出租車(chē)市場(chǎng)主體看，長(cháng)期以來(lái)，需求導致形成兩個(gè)市場(chǎng)，一是巡游出租車(chē)，二是黑車(chē)市場(chǎng)。網(wǎng)約車(chē)出現后則形成了三個(gè)市場(chǎng)，一是巡游出租車(chē)，二是黑車(chē)(雖然萎縮但仍然存在)，三是代表共享經(jīng)濟的網(wǎng)約車(chē)。

從出租車(chē)市場(chǎng)結構看，巡游車(chē)有137萬(wàn)輛，網(wǎng)約車(chē)大約200多萬(wàn)輛，還有一部分黑車(chē)，其中，網(wǎng)約車(chē)占到出租車(chē)市場(chǎng)的50%以上。一旦《管理辦法》出臺，將僅給極少數出租客運車(chē)輛發(fā)放《道路運營(yíng)證》，其將與巡游出租車(chē)一起形成合法的出租車(chē)市場(chǎng)，而上百萬(wàn)輛網(wǎng)約車(chē)將成為法律上的“黑車(chē)”，從而出現出租車(chē)市場(chǎng)上“黑車(chē)”大于合法運營(yíng)車(chē)的“窘境”。

從消費者需求看，大量網(wǎng)約車(chē)的存在滿(mǎn)足了消費者多元化出行的需求，推動(dòng)了共享經(jīng)濟的發(fā)展。而《管理辦法》出臺將大幅減少合法網(wǎng)約車(chē)數量，以維護巡游車(chē)的主體地位。但人們對網(wǎng)約車(chē)的需求是否就消失了呢？不可能。因為網(wǎng)約車(chē)消費的主體多為網(wǎng)絡(luò )環(huán)境下成長(cháng)起來(lái)的80后和90后，經(jīng)過(guò)幾年的使用，他們對專(zhuān)車(chē)已有一定程度的依賴(lài)，并習慣于通過(guò)分享經(jīng)濟滿(mǎn)足出行的需求。一個(gè)新技術(shù)和新應用是否具有可持續發(fā)展性，并不取決于它的盈利模式如何，而在于全社會(huì )對它的需求。如果社會(huì )對其有巨大的需求，則新技術(shù)與新應用的發(fā)展將一定是可持續的，只不過(guò)是以不同的方式沿續它的發(fā)展軌跡，而不是簡(jiǎn)單的政策規定就可讓它消失。因此，由于需求空間與規模的存在，極有可能形成上百萬(wàn)的無(wú)證黑車(chē)，并將為打擊這些黑車(chē)帶來(lái)極高的執法成本，從而導致社會(huì )沖突等惡性事件的發(fā)生。

從網(wǎng)約車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，《管理辦法》出臺將對這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)滅頂之災。以受“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透影響比較早的電信產(chǎn)業(yè)為例，工信部將信息通信業(yè)務(wù)分為基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，并且采用不同的管理方式，2014年全行業(yè)總收入是1.15萬(wàn)億，其中大概3000億是增值電信業(yè)務(wù)收入，增長(cháng)率是20%；8000多億是基礎電信業(yè)務(wù)收入，增長(cháng)率僅6%左右，未來(lái)，增值業(yè)務(wù)與基礎業(yè)務(wù)可能會(huì )平分天下。因此，當我們反思當年政策設計的時(shí)候，會(huì )感到電信增值業(yè)務(wù)的發(fā)展好壞與市場(chǎng)開(kāi)放程度有密切關(guān)系，同時(shí)，行業(yè)監管者培育新興業(yè)態(tài)的發(fā)展是非常重要的，不僅能帶來(lái)這個(gè)行業(yè)發(fā)展空間，滿(mǎn)足消費者多元需求，也能大幅提升行業(yè)未來(lái)在整個(gè)國民經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展中的地位和作用?！豆芾磙k法》出臺將使處于萌芽狀態(tài)的交通分享經(jīng)濟或者說(shuō)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的發(fā)展態(tài)勢被大大扼殺，將導致新興市場(chǎng)發(fā)展速度大幅減緩。因此，《管理辦法》出臺將導致保護消費者權益和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩大監管目標均無(wú)法實(shí)現。

重構網(wǎng)約車(chē)監管體系，推動(dòng)試點(diǎn)

那么，該如何推動(dòng)網(wǎng)絡(luò )約車(chē)這一新興業(yè)態(tài)的發(fā)展呢？

一方面，確定監管目標，構建新的網(wǎng)約車(chē)監管體系。

首先，面對新一代信息技術(shù)的發(fā)展與相關(guān)行業(yè)的快速滲透，行業(yè)監管部門(mén)要順應新技術(shù)和新應用的發(fā)展趨勢，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿(mǎn)足消費者不斷變化的需求出發(fā)，創(chuàng )新監管方式與制定新的監管政策。其次，要區分新型網(wǎng)約車(chē)與傳統巡游車(chē)的不同定位，充分考慮兩者利益，通過(guò)促進(jìn)新業(yè)務(wù)和新市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)出租車(chē)整體市場(chǎng)的創(chuàng )新發(fā)展；第三，針對網(wǎng)約車(chē)的特點(diǎn)建立行業(yè)監管部門(mén)與平臺企業(yè)的共同監管機制，各盡其責，政府制定監管標準、監測市場(chǎng)運行和評估監管效果，而網(wǎng)約車(chē)平臺具體實(shí)施并承擔責任；另外，要保護網(wǎng)約車(chē)消費者的權益，對接入平臺的私家車(chē)及其司機實(shí)施嚴格的安全核查，對司機駕齡等提出要求，開(kāi)展培訓，確保所有司機在開(kāi)始服務(wù)前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識；最后，放松網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格管制，通過(guò)市場(chǎng)機制調節網(wǎng)絡(luò )車(chē)的價(jià)格水平。

另一方面，針對爭論突出的車(chē)輛性質(zhì)問(wèn)題，推動(dòng)不同試點(diǎn)。

網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的討論涉及巡游車(chē)與網(wǎng)約車(chē)的利益平衡。巡游車(chē)主體希望政府能夠制止網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展，以給他們更大的空間；而網(wǎng)約車(chē)主體希望繼續沿續目前的發(fā)展態(tài)勢，因此，爭論不下，分歧巨大。在這種情況下，可以采取先讓部分城市試點(diǎn)的方式，如增加“上海模式”的試點(diǎn)城市；也可以再找幾個(gè)城市試點(diǎn)《管理辦法》中對網(wǎng)約車(chē)的出租運營(yíng)性質(zhì)的界定。建議行業(yè)監管部門(mén)在試點(diǎn)基礎上，發(fā)現問(wèn)題，解決問(wèn)題，不斷積累經(jīng)驗，在一年或半年的試點(diǎn)之后，組織專(zhuān)家對政策產(chǎn)生的市場(chǎng)影響進(jìn)行評估，根據評估結果再出臺相關(guān)政策。