新食品安全法在實(shí)踐中能否取得成效，很大程度取決于食品安全監管體制改革是否到位。

今年10月1日，被人們稱(chēng)為“史上最嚴”的新修訂的食品安全法正式施行。

有意思的是，就在正式實(shí)施的第六天，一名政府食品監管部門(mén)的工作人員向有關(guān)媒體爆料：“震驚吧？食品監管者買(mǎi)到問(wèn)題食品也舉報無(wú)門(mén)?！?/p>

這個(gè)真實(shí)故事的情節并不復雜，10月2日，這名政府食品監管部門(mén)工作人員的妻子購買(mǎi)了一瓶無(wú)中文標簽的飲料，撥打當地的12331食品藥品舉報熱線(xiàn)與市長(cháng)熱線(xiàn)，但由于執法人員的不作為，更由于食品監管部門(mén)領(lǐng)導的“打招呼”，導致消費者買(mǎi)到問(wèn)題食品舉報無(wú)門(mén)，而且令人哭笑不得的是，舉報者還是當地的政府食品監管部門(mén)的工作人員。

人們沒(méi)有在這個(gè)案例中看到“最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問(wèn)責”。在食品安全問(wèn)題層出不窮的當下，上述案例顯然是件小事、個(gè)案，難以說(shuō)明總體，但筆者不得不說(shuō)，這個(gè)案例既是過(guò)去政府食品監管部門(mén)不作為慣性的延續，更可能預示著(zhù)新的食品安全法施行面臨的困境。

改革后仍存在三個(gè)突出問(wèn)題

食品安全監管的復雜性，決定了新法實(shí)施不會(huì )一帆風(fēng)順。

由于食品生產(chǎn)涉及農田到餐桌，鏈條長(cháng)，涉及環(huán)節多，而且不同的食品供應鏈涉及的風(fēng)險也各不相同，十分復雜，如何加強對食品生產(chǎn)加工與經(jīng)營(yíng)過(guò)程的全程控制？如何重點(diǎn)監管嬰幼兒配方食品、保健食品等特殊食品？如何對網(wǎng)絡(luò )食品交易等新興食品經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)進(jìn)行監管等，值得監管部門(mén)去思考。

良法貴在執行，貴在實(shí)踐，貴在實(shí)事求是地操作，執行、實(shí)踐、操作的效果取決于體制機制。

在筆者看來(lái)，新的食品安全法以法律形式固定了食品監管體制的改革成果，尤其是2013年以來(lái)新的體制改革成果。也就是說(shuō)，新的食品安全法施行是建立在統一、權威的食品安全監管體制的基礎之上的，因此在實(shí)踐中能否取得成效在很大程度上取決于食品安全監管體制改革是否到位。

然而，頂層設計者良好的愿望與客觀(guān)的現實(shí)形成了巨大的反差。根據近年來(lái)對全國食品監管體制改革的跟蹤調查，筆者發(fā)現，2013年改革以來(lái)，各地實(shí)際情況不一，部分省市未能按照要求在規定時(shí)間內完成機構改革。

頻繁的改革過(guò)程中，使得監管職能模糊，監管措施不一致，監管工作效率低下，監管協(xié)調無(wú)法對接，削弱了食品監管的統一性和權威性，特別是改革后各地普遍存在以下三個(gè)非常突出的問(wèn)題。

第一，食品監管執法力量薄弱的問(wèn)題并沒(méi)有解決。如山東省某縣實(shí)現了“三合一”，該縣的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)監管所，核定編制10人，實(shí)有在崗人員5人，需要負責監管轄區內1500家企業(yè)、2000多戶(hù)個(gè)體工商戶(hù)等監督檢查，監管人員與企業(yè)戶(hù)數比達到1:700。此外，5名工作人員還承擔著(zhù)工商業(yè)戶(hù)登記、特種設備監管乃至文明城市創(chuàng )建、森林防火等當地政府交辦的其他任務(wù)。

第二，履行監管職能的條件仍然比較差。如江西省的一些縣(區)的食品監管部門(mén)基本的辦公條件難以保障，而是通過(guò)租借解決，日常經(jīng)費同樣非常困難。其他的保障條件，諸如執法車(chē)輛、技術(shù)手段更是普遍缺乏。

第三，技術(shù)支撐能力仍然難以滿(mǎn)足有效的監管需求。如廣西的諸多縣沒(méi)有食品檢驗檢測技術(shù)機構，基層現場(chǎng)監管局限于眼看、鼻聞、手摸，發(fā)現和解決問(wèn)題的能力嚴重滯后，面臨檢驗項目擴項速度跟不上日常監管需要的窘境。

諸如此類(lèi)的問(wèn)題如不能有效解決，新的食品安全法要實(shí)現“史上最嚴”的預期目標，可能是紙上談兵。

社會(huì )共治面臨的困局

與此同時(shí)，新的食品安全法在總則中明確食品安全工作實(shí)行社會(huì )共治原則，也就是說(shuō)，新的食品安全法施行效果與能否形成社會(huì )共治格局密切相關(guān)。今年3月，筆者對全國性25家食品行業(yè)的社會(huì )組織展開(kāi)了深度調查，50%以上的食品行業(yè)的社會(huì )組織認為，社會(huì )組織的法律地位并不明確，外部環(huán)境與內部治理結構問(wèn)題很多，內部人員結構不合理且能力結構有待提高，被動(dòng)地參與食品技術(shù)標準的制(修)訂，技術(shù)手段普遍缺乏，對行業(yè)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性、自治性、自律性等功能相對有限。

全國性的食品行業(yè)社會(huì )組織尚且如此，地方性社會(huì )組織的問(wèn)題就更多，有效參與自然就成為問(wèn)題。當然，社會(huì )共治還依賴(lài)于公眾的參與尤其是舉報，但正如本文開(kāi)頭所敘述的政府食品監管部門(mén)工作人員舉報都如此艱難，何況普通老百姓呢？

事實(shí)上，食品安全監管仍然主要是以政府監管“一條腿走路”為主，行業(yè)自律作用尚未有效發(fā)揮，企業(yè)主體責任尚未完全落實(shí)，包括公眾參與食品安全風(fēng)險治理的社會(huì )監督力量尚未激活。

還有一個(gè)深層次的問(wèn)題事關(guān)“史上最嚴”的食品安全法是否真正“嚴”。 我國的食品安全事件的發(fā)生雖然也有技術(shù)不足、環(huán)境污染等方面的原因，但更多是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的不當行為、不執行或不嚴格執行已有的食品技術(shù)規范與標準體系等違規違法的人源性因素所造成，“明知故犯”的人源性因素是導致食品安全風(fēng)險重要源頭之一，而小作坊、食品攤販是“明知故犯”的重要主體。

新的食品安全法已于今年10月1日實(shí)施，按照立法法規定，在明年10月1日之前，各省區市都要制定地方性法規，包括出臺對小加工作坊和小攤販具體的管理辦法。即便如此，筆者認為，在實(shí)踐中可能還會(huì )臨著(zhù)執法難的問(wèn)題。是否依法取締小商小販，涉及食品安全、就業(yè)、民生等基本問(wèn)題。

基于對基層執法與社會(huì )心態(tài)的真實(shí)了解，筆者認為，當務(wù)之急是真正全面系統、不折不扣地貫徹中央關(guān)于構建統一權威的食品安全監管機構的決定，徹底解決中央對食品安全監管體制改革的戰略意圖經(jīng)過(guò)各級地方政府層層解讀和過(guò)濾后，核心的戰略決策逐漸地被消解和日漸衰減的問(wèn)題，避免中央意圖演化為地方政府解決當下問(wèn)題的“籮筐”，如公務(wù)員編制的消化、財政支出的控制等。