胡亞軍

制圖

強化參聯(lián)會(huì )職權，提升戰略整合能力

美軍現行作戰指揮體制以1986年通過(guò)的《戈德華特-尼科爾斯法》為藍本，主要吸取了美軍在越南戰爭、“沙漠一號”行動(dòng)、“暴怒行動(dòng)”中的失敗教訓，最大特點(diǎn)是建立了戰區主導型軍事指揮鏈。該體制賦予美軍戰區司令對戰區內所有部隊的指揮控制權，實(shí)現了“戰區一體化作戰”，因此能有效應對與地區性中小國家的軍事沖突，1990年的海灣戰爭及其后的幾場(chǎng)局部戰爭都是生動(dòng)的例證。

近年來(lái)，隨著(zhù)地區性大國的崛起、制導武器的擴散以及國際恐怖主義的蔓延，美國所處的安全環(huán)境發(fā)生深刻變化，安全挑戰呈現出跨地區、跨領(lǐng)域、跨職能的特征，遠遠超出了單個(gè)戰區或職能司令部的應對能力。安全挑戰的多維性與視野相對狹窄的美軍戰區主導型指揮架構格格不入，倒逼美軍重新審視30年基本未變的作戰指揮體制。正如美軍參聯(lián)會(huì )主席鄧福德所說(shuō)：“我們的指揮控制體制實(shí)際上并不適應現代戰爭的特點(diǎn)，我們需要進(jìn)行一些重要的改革”。

此外，在安全挑戰復雜多元且外溢效應明顯的今天，美國往往需要同時(shí)應對多個(gè)地區的危機態(tài)勢，客觀(guān)上需要在戰略層次上強化統籌協(xié)調，使呈全球部署態(tài)勢的美軍聯(lián)合部隊之間能夠迅速形成跨領(lǐng)域、跨層級、跨地區合力，以打贏(yíng)“全球一體化作戰”。

這次改革，美軍希望通過(guò)強化參聯(lián)會(huì )特別是參聯(lián)會(huì )主席的職權，提升戰略層次的需求整合和統籌協(xié)調能力。在美軍現行指揮鏈中，總統和國防部長(cháng)只負責決策“打不打”“何時(shí)打”，至于“如何打”則主要由戰區司令決定。作為總統和國防部長(cháng)的首席軍事顧問(wèn)，參聯(lián)會(huì )主席沒(méi)有作戰指揮權，主要負責擬制軍隊建設長(cháng)遠規劃、開(kāi)發(fā)聯(lián)合條令、制定聯(lián)合教育訓練政策等。

此次擴權，將賦予參聯(lián)會(huì )主席三大權力。一是對美軍全球防務(wù)態(tài)勢的知情權。二是對美軍當前軍事行動(dòng)的建議權，這意味著(zhù)今后各戰區不僅需要向參聯(lián)會(huì )匯報情況，其作戰計劃也將接受參聯(lián)會(huì )的審查，聽(tīng)取參聯(lián)會(huì )主席的意見(jiàn)。三是對美軍全球作戰資源的日常調配權，在這一點(diǎn)上美國國防部和國會(huì )已基本達成共識。雖然仍不在指揮鏈中，但擴權后的參聯(lián)會(huì )尤其是參聯(lián)會(huì )主席將成為影響美軍指揮鏈的“隱形之手”。

為增強參聯(lián)會(huì )主席的獨立性及其建議的客觀(guān)性，美國國會(huì )還要求將參聯(lián)會(huì )主席的法定任期從2年延長(cháng)至4年。因為在2年任期制下，為謀求連任，參聯(lián)會(huì )主席需要尋求總統和國防部長(cháng)的支持，其獨立性容易受到影響。之所以看重參聯(lián)會(huì )主席的獨立性，有著(zhù)很深的歷史原因。上世紀80年代初，在國會(huì )醞釀《戈德華特-尼科爾斯法》過(guò)程中，時(shí)任防長(cháng)凱斯帕·溫伯格對新法案明確表示反對，美國海軍甚至成了一個(gè)專(zhuān)門(mén)抵制新法案的“作戰室”，而時(shí)任參聯(lián)會(huì )主席大衛·瓊斯卻勇敢地表示支持改革，對新法案的出臺發(fā)揮了積極作用。

精簡(jiǎn)頂層機構，提高指揮決策效率

過(guò)去幾年，美軍對現役部隊進(jìn)行了大幅壓縮，但是包括美國國防部長(cháng)辦公廳、聯(lián)合參謀部、戰區司令部參謀機構在內的頂層指揮機構卻在逆勢膨脹。據統計，美國國防部長(cháng)辦公廳的運行編制超過(guò)5000人，聯(lián)合參謀部接近4000人，9大作戰司令部超過(guò)3.8萬(wàn)人，這顯然與《戈德華特-尼科爾斯法》試圖建立精干型聯(lián)合作戰指揮機構的初衷背道而馳。

機構臃腫的最大弊端是層層把關(guān)，決策緩慢，導致美軍對新興威脅反應遲緩。如近兩年異軍突起的“伊斯蘭國”組織，蘭德公司早就向奧巴馬政府發(fā)出預警，但美國軍方卻遲遲拿不出對策。2014年8月發(fā)起“內在決心”打擊行動(dòng)后，美軍高層未能根據“伊斯蘭國”的新特點(diǎn)提供有效的戰略指導，中央戰區只得沿用對付“基地”組織的老套路開(kāi)展打擊行動(dòng)，作戰效果猶如隔靴搔癢。此外，從敘利亞內戰到烏克蘭危機，美軍領(lǐng)導層的反應速度明顯慢于俄軍，美國國防部因此飽受詬病。

領(lǐng)導指揮機構臃腫還擠占了有限的國防資源，導致美軍無(wú)法將錢(qián)花在“刀刃”上。就平價(jià)購買(mǎi)力而言，美軍當前的國防預算與1986年通過(guò)《戈德華特-尼科爾斯法》時(shí)基本持平，但軍隊規模卻只有當時(shí)的三分之二。據統計，美國國防部長(cháng)辦公廳、聯(lián)合參謀部、戰區司令部和國防部各直屬局的運行編制達24萬(wàn)人，每年耗費預算1130億，接近整個(gè)國防預算的20%。巨大的行政消耗擠占了寶貴的國防資源，嚴重削弱了美軍的戰斗力生成能力。

美國國防部和國會(huì )計劃從兩方面為頂層指揮機構“抽脂消腫”。

一方面，按照職能整合的思路合并同類(lèi)項。據美軍內部調查報告顯示，職能重疊是導致頂層指揮機構臃腫的主因。如國防部負責政策的副部長(cháng)主抓國家安全和國防政策制定，但聯(lián)合參謀部、戰區司令部以及各軍種部均設有戰略規劃和政策部門(mén)。為此，美軍將對聯(lián)合參謀部、戰區司令部、戰區軍種組成部隊司令部的情報、后勤和計劃等部門(mén)進(jìn)行整合，大幅裁減重疊崗位，減少因層級過(guò)多產(chǎn)生的內耗。從目前情況看，美軍不會(huì )合并北方和南方司令部或者歐洲和非洲司令部，6大戰區司令部的格局不會(huì )改變。

另一方面，減少將官數量，嚴格限定編制規模。當前，美國國防部正努力將管理層的規模壓縮25%，美國參議院要求國防部以同樣的比例削減將官數量，尤其是把上將名額從41人減少到27人。奧巴馬執政以來(lái)，美國國家安全委員會(huì )人數猛增至400多人，導致國安會(huì )對美國軍方的“微觀(guān)管理”現象較為嚴重。為此，美國參眾兩院計劃將國安會(huì )的編制限定在150人以?xún)?，從而賦予軍事領(lǐng)導層更多的自主權。

理順指揮關(guān)系，增強協(xié)同效果

美軍聲稱(chēng)，當前美國面臨的安全挑戰是4個(gè)國家和恐怖主義1個(gè)非國家行為體，上述安全挑戰中的任何一個(gè)都需要多個(gè)作戰司令部密切配合，合力應對。

以打擊“伊斯蘭國”的“內在決心”行動(dòng)為例，目前共有包括中央司令部、歐洲司令部、非洲司令部在內的3個(gè)戰區司令部和特種作戰司令部、戰略司令部在內的2個(gè)職能司令部參與其中。如此眾多的司令部聯(lián)合行動(dòng)，勢必帶來(lái)“誰(shuí)主導、誰(shuí)指揮、誰(shuí)支援”的問(wèn)題。

另一方面，近年來(lái)隨著(zhù)美軍加快推進(jìn)網(wǎng)空領(lǐng)域新型作戰力量建設，網(wǎng)絡(luò )戰部隊逐步從幕后走到臺前，并已開(kāi)始參與美軍一線(xiàn)作戰行動(dòng)，成為美軍聯(lián)合部隊的重要組成部分。在此背景下，厘清網(wǎng)絡(luò )戰部隊的指揮關(guān)系、強化其與其他作戰力量的協(xié)同效果，以便充分發(fā)揮這一戰略性力量的作戰效能，日益受到美軍關(guān)注。

為了理順指揮關(guān)系，美軍擬在三個(gè)方面采取動(dòng)作。

其一，設立“作戰司令委員會(huì )”，為頂層協(xié)調搭建平臺。美國參議院主張設立一個(gè)“作戰司令委員會(huì )”，成員包括9大作戰司令部司令以及國防部長(cháng)、參聯(lián)會(huì )主席和副主席等，作用是為討論全球重大危機和挑戰提供平臺，協(xié)調各作戰司令部之間的行動(dòng)?？紤]到美軍內外缺乏讓參聯(lián)會(huì )主席進(jìn)入指揮鏈的民意基礎，設立“作戰司令委員會(huì )”的可能性較大。

其二，升格網(wǎng)絡(luò )司令部，強化網(wǎng)絡(luò )空間作戰與其他領(lǐng)域作戰的協(xié)同。根據“全球一體化作戰”構想，網(wǎng)絡(luò )空間這一新興作戰領(lǐng)域不僅是未來(lái)戰爭的起點(diǎn)，也是決定戰爭勝負的關(guān)鍵點(diǎn)。目前，美國軍方與國會(huì )已達成共識，將網(wǎng)絡(luò )司令部由原先戰略司令部下屬的二級司令部升格為獨立的職能司令部。事實(shí)上，卡特、鄧福德等美軍領(lǐng)導人在公開(kāi)講話(huà)中已經(jīng)把網(wǎng)絡(luò )司令部與戰略司令部擺在并列位置。升格后，網(wǎng)絡(luò )戰力量與其他聯(lián)合作戰力量的協(xié)同將更加順暢，便于發(fā)揮其“力量倍增器”作用。

其三，降低部分領(lǐng)導崗位級別，強化核心領(lǐng)導的權威。目前，美軍作戰司令部下屬軍種組成部隊司令部司令的級別是四星上將，與作戰司令部司令的級別相同。這樣的等級安排既不利于作戰司令部司令行駛指揮權，同時(shí)也阻礙了重要信息的通報和流轉。為此，美國眾議院通過(guò)的法案規定將部分軍種組成部隊司令部司令的級別降為三星中將，同時(shí)部分國防部直屬局也存在降級的可能。

需要指出的是，作為30年來(lái)力度最大的一次改革，美軍此次聯(lián)合作戰指揮體制改革存在一定阻力，包括參聯(lián)會(huì )主席是否應進(jìn)入指揮鏈在內的部分議題引起了較大爭議。此外，與上世紀80年代初美軍先后遭遇兩次重大戰場(chǎng)失利的背景不同，美軍在近幾場(chǎng)大規模作戰中的表現可圈可點(diǎn)，因此存在改革動(dòng)力不足問(wèn)題。然而，隨著(zhù)美軍備戰重點(diǎn)轉向大國競爭時(shí)代的高端戰爭，美國軍方、國會(huì )和學(xué)界已經(jīng)對改革的必要性和緊迫性達成共識。一旦改革設想付諸實(shí)踐，必將深刻影響未來(lái)10年美軍聯(lián)合作戰的組織實(shí)施。