編者按 2015年12月31日舉行的國防部例行記者會(huì )上，國防部新聞發(fā)言人楊宇軍表示，國家有關(guān)部門(mén)擬于2016年啟動(dòng)國防事權和支出責任劃分改革。國防領(lǐng)域事權是如何劃分的，事權與支出責任劃分存在哪些不適應形勢發(fā)展的地方，推動(dòng)這項改革對于促進(jìn)國防和軍隊現代化建設發(fā)展將會(huì )起到什么作用？圍繞這一系列問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了國防大學(xué)軍民融合領(lǐng)域頗有建樹(shù)的姜魯鳴教授，以及工作在國防后備力量建設一線(xiàn)的同志，幫助大家理解和認識推動(dòng)國防事權和支出責任劃分改革的重要意義。

改變“協(xié)調工作靠感情”的局面

記者：據了解，目前國家有關(guān)部門(mén)正加緊研究論證，將于今年啟動(dòng)國防事權和支出責任劃分改革。請問(wèn)啟動(dòng)這項改革基于怎樣的考慮，主要解決哪些現實(shí)矛盾問(wèn)題？

姜魯鳴：目前，我國國防領(lǐng)域事權和支出責任劃分總體上是規范的，但也存在一些問(wèn)題。一是一些國防事權主體不夠明晰。我國國防建設主要屬于中央事權，地方政府也有參與國防建設、推動(dòng)軍民融合發(fā)展的職責，但有些具體責任并不很明確。二是缺乏穩定的制度保障。目前許多國防建設和推進(jìn)軍民融合發(fā)展的重大事宜，還沒(méi)有擺脫“一事一議一定”的工作慣性，存在著(zhù)“事完人就散，人走線(xiàn)就斷”等問(wèn)題?？傮w上看，“協(xié)調工作靠感情，解決問(wèn)題靠關(guān)系”的局面還沒(méi)有根本改變。三是有些國防事權雖然明確，但相應的支出責任不夠明確。我國《預算法》雖然原則性地劃分了中央和地方間的支出，但對省級以下各級政府之間的支出劃分缺乏明確規范，國防建設和軍民融合發(fā)展事務(wù)上的“軟約束”問(wèn)題沒(méi)有根本解決。四是支出責任明確，但缺乏相應的財力保障。特別是一些涉及跨軍地、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨區域的重大軍民融合建設項目，常因缺乏明確、穩定的資金渠道而被束之高閣。顯然，這些問(wèn)題的長(cháng)期存在，嚴重影響著(zhù)國防建設和軍民融合深度發(fā)展，也制約著(zhù)我國綜合國力的提升。

把事權、責任、保障統一起來(lái)

記者：我們知道，世界發(fā)達國家都經(jīng)歷過(guò)一個(gè)不斷改革的過(guò)程，才逐漸構建起事權明晰、財權清楚的國防支出體制機制。就我國而言，如何結合國情，建立起國防事權和支出責任相適應的制度？

姜魯鳴：通過(guò)改革建立國防事權與支出責任相適應的現代制度，是我們加快推進(jìn)國防和軍隊現代化建設的基礎工程，也是一塊必須啃下的“硬骨頭”。對此，黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )作了全面部署，為我們在國防領(lǐng)域推進(jìn)中央與地方事權和支出責任劃分改革提供了基本遵循。

首先要科學(xué)界定國防事權?！笆隆迸c“錢(qián)”的關(guān)系好比“竿子”之于“影子”，“竿子”不立“影子”自然不存?？梢哉f(shuō)，明確各級政府在國防事務(wù)中的工作職責邊界，是改革的核心任務(wù)。確定國防事權，主要應遵循“受益原則”和“效率原則”。受益原則，就是根據各項職責的受益對象和受益覆蓋范圍，來(lái)確定承擔該職責的政府級次。國防事權總體上可分為兩類(lèi)：中央事權、中央和地方共同事權。凡是以國家為整體，使全國公民共同受益的職責，屬于中央政府的國防職責；凡是全國共同受益而某地方受益程度更為顯著(zhù)的職責，則應劃為中央和地方政府的共同職責，如軍民融合型基礎設施建設等。效率原則，主要考慮由哪一級政府完成國防建設某項職責的投入產(chǎn)出比更高，這實(shí)際上是就近、便利原則的體現，地方政府在大多數軍民融合領(lǐng)域具有相當突出的優(yōu)勢?？茖W(xué)界定國防事權，能夠對民兵預備役、兵役、國防動(dòng)員、人民防空、交通戰備、基礎設施貫徹國防要求等各項工作責任進(jìn)行清晰劃分，有助于對各項國防安全供給的水平、標準、支出規模、預期效益等政策制定進(jìn)行責任劃分。

合理劃定責任后，還要破解“錢(qián)的問(wèn)題”，形成與國防事權相匹配的財力。如果支出責任不到位或錯位，事權也就會(huì )缺位或錯位，政府的國防建設職能就難以實(shí)現。財政支出責任界定的一般原則應當是：凡屬于政府國防事權范圍的事項，必須予以財力保障；屬于哪一級國防事權范圍內的事情就應由哪一級財政安排支出；涉及中央和地方共同承擔的國防建設事務(wù)，應由中央地方兩級財政安排，并合理劃分比例。這就需要調整政府間收入分配關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)中央與地方事權調整、預算管理體制改革、稅制改革，把國防事權、支出責任和財力保障這三者統一起來(lái)。

為軍民深度融合提供“種子錢(qián)”

記者：推動(dòng)國防領(lǐng)域事權和支出責任劃分改革，無(wú)疑將有力地促進(jìn)國防和軍隊現代化建設深入發(fā)展，這種促進(jìn)作用將通過(guò)什么方式來(lái)實(shí)現，或者說(shuō)我們該如何認識搞好這一改革的重要意義？

姜魯鳴：從根本上說(shuō)，建立國防事權與支出責任相適應的現代制度，是構建中國特色現代軍事力量體系、維護現代國防安全的戰略需要。無(wú)論從信息化戰爭特點(diǎn)，還是從軍民兩用技術(shù)發(fā)展需求、國防動(dòng)員發(fā)展趨勢、我國財政實(shí)際情況等角度考慮，都迫切要求建立完善這一制度，以有效破解軍民分離二元結構，解決經(jīng)濟和國防兩大建設“結合部”的資源配置難題。

目前，國防建設投資由國防費用列支，經(jīng)濟建設投資由經(jīng)濟建設費用列支，但對于二者交叉、軍民融合建設投資則沒(méi)有設立明確的預算科目和來(lái)源渠道。近年來(lái)已實(shí)施的軍民融合建設項目，很多是向政府投資主管部門(mén)、財政部門(mén)、國防科技工業(yè)管理部門(mén)等多個(gè)部門(mén)分頭籌集的資金。這種方式往往缺乏穩定性、持續性和不確定性，難以對軍民融合建設投資活動(dòng)的可持續發(fā)展形成長(cháng)期穩固的支撐。

只有建立國防事權與支出責任相適應制度，合理區分政府、企業(yè)、軍隊和社會(huì )的投資主體責任，才能奠立國防建設和軍民融合發(fā)展的責任機制與資金保障機制。這不僅可為軍民融合提供穩定的政府投資資金來(lái)源渠道，建立政府對軍民融合投入的長(cháng)效穩定增長(cháng)機制，更重要的是有利于形成財政、金融、社會(huì )資金等多種形式的資金保障渠道。

基于責權明晰基礎上的穩定性國防支出，實(shí)際上是推動(dòng)軍民融合發(fā)展的“種子錢(qián)”，是擴大和暢通國防投入配套資金的母金。通過(guò)它的聚合作用，能夠迅速組合社會(huì )資金、金融資源等力量，更好地支持民間資本、民營(yíng)企業(yè)參與國防領(lǐng)域的投融資活動(dòng)?？梢?jiàn)，積極推進(jìn)國防事權和支出責任劃分改革，我們就能為國防建設和軍民融合發(fā)展注入新活力，為實(shí)現強軍目標增添現代制度的新動(dòng)力。

一線(xiàn)聲音

加強專(zhuān)門(mén)立法

宗先貴（南京陸軍指揮學(xué)院國防動(dòng)員系副主任）：從總體上看，國防建設由中央主導，屬于中央事權。但從局部看，隨著(zhù)軍民融合發(fā)展戰略的推進(jìn)，在后備力量、國防動(dòng)員、兵役保障、軍事設施保護等領(lǐng)域，地方政府正承擔越來(lái)越多的職責，需要進(jìn)行事權劃分。目前，各級政府間的國防事權劃分，只有原則性規定，缺少明確的法律規范。應加強國防事權劃分的專(zhuān)門(mén)立法，在法治框架下明確各級政府的國防事權，做到有法可依。

解決現實(shí)矛盾

劉衛華（山東省軍區司令部動(dòng)員處處長(cháng)）：從省軍區系統來(lái)講，平時(shí)工作中確實(shí)有很多權責不清、銜接不順的地方。比如，在征兵工作領(lǐng)域，征兵和兵役登記工作所需經(jīng)費由省、自治區、直轄市負責開(kāi)支，由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡、人口基數不相同，“誰(shuí)出兵多、誰(shuí)負擔重”的問(wèn)題不同程度存在。還比如，在后備力量建設領(lǐng)域，現行規定明確預備役部隊訓練設施建設經(jīng)費、民兵訓練基地及武器裝備倉庫建設經(jīng)費均由同級人民政府解決，這樣以來(lái)便出現了“誰(shuí)編兵多、誰(shuí)負擔重”的問(wèn)題。再比如，在國防動(dòng)員領(lǐng)域，目前還沒(méi)有對各級政府的事權進(jìn)行明確界定，也尚未從制度上明確地方財政支出對象和項目范圍，這樣便產(chǎn)生了“誰(shuí)駐軍多、誰(shuí)負擔重”的問(wèn)題。

激發(fā)政府活力

羅新文（江蘇省民政廳安置處副調研員）：推動(dòng)國防事權與支出責任劃分改革，可以有效形成安置合力，使各層級、各系統、各部門(mén)的職責定位更加準確、明晰，有效防止推諉扯皮等問(wèn)題；科學(xué)確定各級政府的財政支出比例，進(jìn)一步強化中央政府的主體責任，可以大大降低地方政府特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區財政支出壓力，有效解決“出兵越多負擔越重”的問(wèn)題，形成“貢獻越大受惠越多”的良性機制，激發(fā)基層政府參與和支持國防事務(wù)的活力。

促進(jìn)軍地協(xié)調

周云波（湖北省宜昌市猇亭區人武部政委）：對于人武部而言，能夠擺脫“靠感情協(xié)調”的誤區與困境。有些工作，上級沒(méi)有明文規定，或者是有規定，但執行起來(lái)有難度，這時(shí)就要看地方領(lǐng)導和部門(mén)有沒(méi)有很強的政治意識和國防觀(guān)念。否則的話(huà)，就會(huì )你推我，我推你，造成很多精力都浪費在協(xié)調上。把責任和保障理順后，該是誰(shuí)的事就由誰(shuí)來(lái)辦，我們就不再需要為協(xié)調發(fā)愁，把主要精力集中到戰備訓練和自身建設上來(lái)（韓國賢 侯永波）