美式“航行自由”沖擊國際海洋秩序

一段時(shí)間以來(lái)，美國在各種場(chǎng)合無(wú)端渲染所謂“航行自由”問(wèn)題，并以此為借口強化自身在南海地區的軍事存在。然而，美國所謂的“航行自由”，實(shí)為憑借自身軍事實(shí)力，挑戰《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)和國際海洋秩序，挑釁和損害包括中國在內幾十個(gè)沿海國的主權和安全，破壞地區和平穩定。

美式“航行自由”不符合國際法

何為“航行自由”?二戰結束后，聯(lián)合國曾先后3次召開(kāi)海洋法會(huì )議，并于1982年通過(guò)了《公約》?！豆s》中有關(guān)“航行自由”的規定，得到150多個(gè)國家的認可。

根據包括《公約》在內的國際法認定，一國享有的航行與飛越自由包括兩類(lèi)，一是在另一國的領(lǐng)海領(lǐng)空內，一國行使航行與飛越自由要符合“無(wú)害通過(guò)”的標準，亦要經(jīng)沿岸國批準，并應顧及該國的主權、安全和尊嚴;二是在領(lǐng)海之外，一國享有航行與飛越自由，但同樣要顧及另一國的主權、安全和尊嚴。

早在1979年，美國卡特政府搶在《公約》簽訂前制訂了“航行自由計劃”。美國官方發(fā)表的公開(kāi)聲明稱(chēng)，該計劃是為了挑戰“過(guò)分的海洋權益聲索”，其實(shí)施的對象是包括美國盟友在內的所有國家。“計劃”中對于“過(guò)分的海洋權益聲索”的定義包括六種情況：1.美國不承認的歷史性海灣/水域主張;2.不是根據《公約》規定的國際法習慣劃定的領(lǐng)?；€(xiàn)主張;3.領(lǐng)海未超過(guò)12海里卻對軍艦的“無(wú)害通過(guò)”要求事先通知或許可，或在推進(jìn)方式、運載物等方面設置歧視性規定的主張;4.領(lǐng)海寬度超過(guò)12海里的主張;5.其他一些聲稱(chēng)對12海里之外擁有管轄權的主張，如安全區等;6.違背《公約》的群島主張。

該計劃的具體操作方式是，當美國認為某國宣布的海洋政策主張違背了“航行自由”原則時(shí)，即派出軍艦或飛機進(jìn)行測試性航行或飛越，以確認自己主張的航行自由權沒(méi)有受到影響。這包括以行使所謂的“無(wú)害通過(guò)權”為名，出動(dòng)艦艇強行進(jìn)入他國12海里領(lǐng)海;以行使所謂的“航行和飛越自由權”為名，出動(dòng)艦機強行進(jìn)入他國專(zhuān)屬經(jīng)濟區;以行使所謂的“公海自由、過(guò)境通行和無(wú)害通過(guò)權”為名，出動(dòng)艦機強行進(jìn)入他國視為內水的群島水域。

然而，根據《公約》相關(guān)規定，沿海國可在其領(lǐng)海內采取必要措施，以防止外國軍艦在其領(lǐng)海“非無(wú)害通過(guò)”，外國軍艦在實(shí)施“無(wú)害通過(guò)”時(shí)應遵守沿海國制定的相關(guān)法律和規章。

顯然，美國“航行自由計劃”完全背離了《公約》和習慣國際法對航行自由所作規定。美國的計劃原本就是針對《公約》有關(guān)規定的反制行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是將“航行自由”等同于不受任何限制的“絕對自由”。有學(xué)者指出，在這份“航行自由計劃”中，美國同時(shí)扮演著(zhù)“控訴方、法官、陪審員與行刑者”的角色。

1983年3月10日，里根總統發(fā)表“美國海洋政策聲明”指出，盡管美國不是《公約》的締約國，但承認《公約》中有關(guān)航海權和航空權的規定反映了習慣法，并按照《公約》中除深海床采礦規定以外的規定行事。他強調：第一，美國打算接受并按照傳統習慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權和航空權。第二，美國將在全球海域依據《公約》反映出來(lái)的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由的權利。由此可見(jiàn)，一方面，作為世界頭號海洋強國，美國不愿其海洋霸權受約束，為規避履約義務(wù)而遲遲不加入《公約》，另一方面，卻單方面強調自己享受《公約》項下的海洋權利。這樣的雙重標準集中體現了美國對待國際法“合則取，不合則棄”的虛偽，暴露了其根深蒂固的“帝國思維”。

事實(shí)證明，美國所謂的“航行自由”，實(shí)際上是對國際法上航行自由制度的破壞和濫用，是對《公約》倡導的海洋自由精神的破壞，也是對國際海洋法律秩序的破壞。新加坡國立大學(xué)國際法中心主任羅伯特·貝克曼教授一針見(jiàn)血指出，美國以“自由航行”避開(kāi)意思更明確的字眼，但實(shí)際上談的是“自由展開(kāi)軍事活動(dòng)”。美國作家及外交政策分析人士本·雷諾茲稱(chēng)，“美國想要的‘航行自由’指的是在各國領(lǐng)海進(jìn)行軍事巡邏的權利，是軍艦而非油輪的航行自由”。

美國借“航行自由”偽命題攪渾南海

作為溝通兩大洋的重要海上樞紐，南海海域每年通過(guò)全球近1/3的總貨運量、1/2以上的超級油輪、2/3的液化天然氣總貿易量。長(cháng)期以來(lái)，中國和南海沿岸有關(guān)國家共同努力，維護了這一地區的航行和飛越自由。

新世紀第二個(gè)十年之前，美國從未對南海航行自由提出異議。然而，美國自2009年高調“重返亞太”后，將南海航行自由這樣一個(gè)偽命題炒熱，以此抹黑中國、攪渾南海。

2010年7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內召開(kāi)的東盟地區論壇上首次提出，“像所有國家一樣，美國在航行自由問(wèn)題上，在對亞洲海洋公域的準入、在南海地區尊重國際法等方面擁有國家利益。”9月，美國總統奧巴馬在與東盟10國領(lǐng)導人舉行峰會(huì )后發(fā)表聯(lián)合聲明，強調所謂“海上安全”“自由航行”的重要性。美聯(lián)社報道稱(chēng)，奧巴馬向中國發(fā)出強硬信息，要求保證美國在中國聲稱(chēng)擁有主權的海域的航行自由。

2011年8月，美國建立了“空海一體戰”辦公室，以此作為實(shí)施“空海一體化”作戰理念的聯(lián)合架構。“空海一體戰”同時(shí)也是美國協(xié)同其亞太地區盟友，尤其是日本和澳大利亞的聯(lián)合作戰計劃。美國官員表示：“考慮到中國的新式攻擊性武器有可能對南海和黃海的航行自由構成威脅，因此才制定了這一戰略。”

2012年3月，駐日美軍司令菲爾德在東京召開(kāi)記者會(huì )，要求“不斷在南海擴大影響力的中國尊重航行自由，采取負責任的行動(dòng)”。7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓對中國周邊國家展開(kāi)了一系列外交攻勢，并出席東盟地區論壇和系列外長(cháng)會(huì )，再次以“通航自由”“海洋資源的合法開(kāi)采”等問(wèn)題挑起南海話(huà)題，稱(chēng)本地區國家應制定針對南海航運業(yè)、漁業(yè)等的“行為準則”。

2013年12月，美國國務(wù)卿克里訪(fǎng)問(wèn)越南，所謂“南海航行自由及安全”是其談及的重要話(huà)題之一。據越南媒體報道，克里表示，美國還向東盟國家追加3250萬(wàn)美元，用以幫助他們維護領(lǐng)海主權和航行自由。

2014年2月，美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關(guān)東亞海洋爭端聽(tīng)證會(huì )上表述美國政府對中國南海政策立場(chǎng)時(shí)對中國進(jìn)行無(wú)理指責，聲稱(chēng)“我們已經(jīng)反復申明航行自由反映在國際法中，而不是大國對其他國家的恩惠”。

2015年5月，美國助理國務(wù)卿拉塞爾等官員聲稱(chēng)中國在南海的行為正挑戰公平解決爭端和航行自由原則，美海軍需捍衛這些原則。美海軍艦機將繼續充分行使在國際?？沼蚝叫泻惋w越權利。8月，在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行的東亞合作系列外長(cháng)會(huì )上，美方再度大肆炒作“航行自由受限論”，毫無(wú)根據地指責中國“軍事化”南海、限制南海航行自由。

今年以來(lái)，美國國防部長(cháng)卡特在訪(fǎng)問(wèn)菲律賓期間大談南海航行自由，稱(chēng)不遵循該規則的國家將會(huì )自我孤立。7月19日，美國副總統拜登在訪(fǎng)問(wèn)澳大利亞期間表示美澳將共同致力確保海上航道通暢，空中自由飛行。同時(shí)期，美國海軍作戰部長(cháng)約翰·理查德森在訪(fǎng)華時(shí)表示，美國軍隊將繼續依據國際法在包括南海在內的國際水域進(jìn)行例行航行、飛越和運作，“這一點(diǎn)沒(méi)有改變”。

美國在大談南海“航行自由”時(shí)，舉不出一例證明在350萬(wàn)平方公里的南海水域，何時(shí)、何地、誰(shuí)的正常航行和飛越活動(dòng)曾遇到過(guò)問(wèn)題。加拿大政治學(xué)者戴維·韋爾奇指出：“西方媒體慣例性地報道南海航行自由受到‘中國威脅和警告’的影響，但事實(shí)上，如果你仔細觀(guān)察，你會(huì )發(fā)現中國從未發(fā)出影響自由航行的威脅與警告，中國從未驅趕正常航行的船只或飛行器，中國從來(lái)沒(méi)有使用武器級雷達鎖定這些目標。”

根據美國外交關(guān)系委員會(huì )統計，每年經(jīng)由南海運往世界各地的貨物價(jià)值達5.3萬(wàn)億美元。目前在亞洲各港口裝運的海運貨物已占全球總量的39%，卸載的貨物占全球總量的57%，其中大部分是經(jīng)由南海運輸的。如果南海航行自由真的存在問(wèn)題，怎么可能出現如此一幅活躍忙碌的航運圖景?

近年來(lái)，每年約有10萬(wàn)艘船舶通過(guò)南海，從來(lái)沒(méi)有國家申訴商船受到影響，所謂“航行自由”從來(lái)不是問(wèn)題。中國在自己的主權范圍內搞南海建設，是為了在海上搜救、防災減災、航行安全等方面提供服務(wù)，南海航行自由絲毫不會(huì )受此影響。

美國以所謂維護“航行自由”為名做了些什么?

美國國防部副部長(cháng)辦公室海洋政策事務(wù)助理勞爾·佩德羅索稱(chēng)，在2014財政年度，美國“航行自由”行動(dòng)“挑戰過(guò)”7個(gè)盟友、7個(gè)伙伴、3個(gè)對手和敵人、兩個(gè)不結盟國家。今年4月25日，美國國防部發(fā)布報告稱(chēng)，2015年美軍艦機在世界各地開(kāi)展的所謂“航行自由”行動(dòng)，“挑戰”了中國、印度、印尼等13個(gè)國家和地區“過(guò)分的海洋主張”。本是風(fēng)平浪靜的南海，因為美軍的蓄意“挑戰”失去了往日的和平和安寧，加劇了這一地區的緊張局勢。

近年來(lái)，美國明顯加強對中國南沙島礁周邊海域?？盏纸鼈刹旎顒?dòng)的力度，其軍機對中國在南海的抵近偵察從2009年約260余架次增加到2014年的超過(guò)1200架次。

除強化抵近偵察外，美國頻繁進(jìn)入中國南沙，甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內進(jìn)行“航行自由”宣示行動(dòng)——

2015年10月27日，美國海軍驅逐艦“拉森”號未經(jīng)允許非法進(jìn)入中國南沙群島渚碧礁12海里范圍，中國海軍“蘭州”號導彈驅逐艦和“臺州”號巡邏艦依法予以警告。2016年1月30日，美國海軍“威爾伯”號導彈驅逐艦違反中國法律，擅自進(jìn)入中國西沙群島的領(lǐng)海。中國守島部隊和海軍艦機當即采取應對行動(dòng)，對美國軍艦進(jìn)行識別查證，并迅速予以警告驅離。2016年5月10日，美國海軍阿利·伯克級導彈驅逐艦“勞倫斯”號駛入我永暑礁12海里范圍內。中國軍隊當即采取應對行動(dòng)，海軍航空兵2架殲—11戰斗機、1架運—8警戒機緊急升空，赴相關(guān)海域巡邏警戒，“廣州”號導彈驅逐艦、“綿陽(yáng)”號導彈護衛艦和“臨汾”號護衛艦迅即對美軍艦進(jìn)行識別查證，并予以警告驅離。7月，美國海軍再次派出三艘“宙斯盾”驅逐艦在中國南海海域進(jìn)行編隊航行。

此外，美國展開(kāi)針對中國的其他威懾動(dòng)作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯威夫特搭乘P—8A“海神”反潛巡邏機對南海進(jìn)行抵近偵察飛行;11月5日，美國國防部長(cháng)卡特登上“羅斯福”號航母就南海問(wèn)題發(fā)表講話(huà)，而當時(shí)該航母正位于南沙群島以南150—200海里、馬來(lái)西亞以北約70海里的南海敏感海域;11月8日至9日，美軍B—52戰略轟炸機連續兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域;2016年4月15日，美國國防部長(cháng)卡特在訪(fǎng)菲期間登上“斯坦尼斯”號航母巡航南海。美軍艦機還時(shí)常在中國領(lǐng)海領(lǐng)空發(fā)生“誤闖”事件。

美國艦機對中國島礁進(jìn)行抵近偵察的舉動(dòng)，極易引起誤判和引發(fā)?？找馔馐录?，危及島礁人員及設施安全，是十分危險和不負責任的。作為域外國家，美國以“航行自由”為名在南海的所言所行，大大加劇了南海地區和平穩定面臨的現實(shí)風(fēng)險。這才是南海和平穩定的最大威脅，才是對南海航行和飛越自由的最大威脅。

美國一些有識之士也對所謂“航行自由”行動(dòng)表示擔憂(yōu)。華盛頓大學(xué)教授阿米泰·伊茲歐尼撰文表示，美國向來(lái)單方面決定航行自由，在采取軍事行動(dòng)時(shí)無(wú)視他國領(lǐng)土權利。美國《全球策略信息》雜志華盛頓分社社長(cháng)威廉·瓊斯撰文指出，美國為保護私利拒絕成為《公約》締約國，而且還大力推行和鼓吹單邊“航行自由”，讓美國軍事艦船為所欲為地在他國門(mén)口耀武揚威。這事實(shí)上就是在推行“炮艦政策”。這種政策將可能導致核大國的直接沖突，甚至引發(fā)戰爭。

美國在世界范圍內實(shí)施的所謂“航行自由”行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是維護美國霸權，是依靠自身強大海上力量挑戰其他國家在領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟區、群島水域等海域的主權和管轄權，是對國際海洋秩序和世界和平穩定的破壞。美國的霸道行為遭到世界各國的外交抗議，各國紛紛要求美國真正按照國際法行事。

歷史已經(jīng)翻開(kāi)新一頁(yè)，“強權即公理”那一套已經(jīng)行不通了。美國軍艦來(lái)得再多再頻，也改變不了南海諸島及其附近海域屬于中國的事實(shí)，也動(dòng)搖不了中國捍衛國家主權安全的決心和意志。

本報記者 趙 成