難民危機凸顯歐洲一體化困難

歐洲國家接收難民的積極政策要想獲得支持，必須引導公眾在一些廣泛關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題上形成共識

一艘搭載難民的船只近日在地中海失事，聯(lián)合國難民事務(wù)高級專(zhuān)員公署引目擊者證詞說(shuō)可能多達500人溺亡。這一慘劇又一次刺痛了社會(huì )公眾的神經(jīng)。自去年9月敘利亞3歲男童小艾蘭浮尸土耳其海灘以來(lái)，難民問(wèn)題一直是全球關(guān)注的焦點(diǎn)。媒體的持續報道讓越來(lái)越多的人了解到西亞北非動(dòng)蕩國家人民的苦難遭遇以及逃亡路上的種種艱辛。

與此同時(shí)，持續增長(cháng)的難民數量也讓歐洲國家陷入困境，因擔心難民涌入可能產(chǎn)生的負面影響而在接收與拒絕難民之間躊躇不決。如何妥善處理如此錯綜復雜的難民危機，成為擺在歐洲國家面前的一個(gè)重大而緊迫的難題。

歐美對當前難民危機責不可卸

難民潮不僅是人道主義問(wèn)題,它也是地緣政治問(wèn)題。

此次難民潮中進(jìn)入歐洲的難民主要來(lái)自西亞北非地區的敘利亞、阿富汗等國。難民危機毫無(wú)疑問(wèn)是這些國家內部政治秩序危機的反映。但深層次看，內部危機深受外部國際環(huán)境的影響，與地緣政治斗爭密切相關(guān)，在相當程度上也是西方大國政治博弈的產(chǎn)物。在殖民主義時(shí)代，法國、英國等對西亞北非國家實(shí)行殖民統治，全憑武力和私利擴張勢力范圍，罔顧地方宗教、文化、地緣等因素搞分而治之，負面影響延續至今。冷戰時(shí)期，這些國家的國內秩序、區域秩序隨著(zhù)美蘇力量消長(cháng)而變化，各種軍事化、半軍事化力量活躍至今。

冷戰結束后，西方宣揚“人權高于主權”，鼓吹“新干涉主義”，把干預其他主權國家內部事務(wù)合法化，打著(zhù)“民主”的幌子任意插手他國內政，加劇了多民族國家的解體，原被政治強權壓制的許多地方民族主義力量迅速崛起，演化出各種各樣的內部沖突。

“9·11”事件后，美國等西方國家在阿富汗、伊拉克發(fā)動(dòng)了兩場(chǎng)局部戰爭，極力推行由其主導的國際秩序。西亞北非地區的“阿拉伯之春”顏色革命，導致很多國家領(lǐng)導人的世襲執政地位受到嚴重威脅或被推翻。但原政權解體或失控后，并沒(méi)有興起美歐所希望的民主政體，反而淪為“失敗國家”或“準失敗國家”，不能提供基本的社會(huì )政治秩序。“代理人戰爭”愈演愈烈，甚至導致“伊斯蘭國”這樣的極端宗教組織趁機坐大，制造屠殺。國民生存環(huán)境嚴重惡化，絕望之余只得背井離鄉，踏上逃亡之路。美國有兩個(gè)大洋的天然屏障難以跨越，歐洲卻由于地理位置接近，又被“蛇頭”宣傳為視善待難民為道德責任，于是大批難民涌入。

由此可見(jiàn)，雖然不能美化西亞北非地區的原有政權，但歐美國家無(wú)視當地歷史、宗教和民族文化特點(diǎn)的粗暴顛覆、對原有政治生態(tài)結構的破壞，無(wú)疑是這次難民危機最重要的外部因素。

另外，歐洲一直以人類(lèi)文明前衛自詡。法國大革命以激烈的流血抗爭，樹(shù)立和捍衛了自由、平等、人權等現代價(jià)值觀(guān)念，并由此傳播到整個(gè)歐洲乃至世界各地。二戰以后，西歐國家強化了一套基于普世人權的“歐洲價(jià)值觀(guān)”或“歐洲精神”，包括開(kāi)放市場(chǎng)、透明政府、開(kāi)放邊界、文化多元、人人享有基本權利、保護少數民族、不歧視外國人等，集中體現在1951年聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的公約》等文件中。歐盟自視為以這些所謂普世價(jià)值為基石的現代共同體的典范。面對現在的難民潮，如果見(jiàn)死不救，顯然違背了其標榜宣揚的價(jià)值觀(guān)，使其陷入道德困境，也會(huì )大大損害其軟實(shí)力。就此而言,接收安置難民，歐洲國家有法理和道義上的雙重責任。

凸顯歐洲一體化的困難和危險

面對潮涌而至的難民，歐洲國家一直在人道主義和國家利益間權衡掙扎。顧慮與擔憂(yōu)是顯而易見(jiàn)的，比如救助難民將增加經(jīng)濟負擔、擠占社會(huì )資源、壓縮公民福利;難民可能滯留本國而無(wú)法遣返，可能因宗教信仰、民族文化等的差異造成社會(huì )矛盾;恐怖分子、極端分子可能以難民身份混入，威脅國家和社會(huì )安全等。特別是在巴黎“史無(wú)前例”的恐怖襲擊事件、科隆跨年夜性侵事件、布魯塞爾空襲事件等的陰影下，不少民眾對難民的憐憫開(kāi)始轉向憤怒、恐懼和猜忌，一些熱點(diǎn)地區甚至風(fēng)聲鶴唳。因此，許多國家在難民問(wèn)題上持觀(guān)望和拒斥態(tài)度，本著(zhù)國家利益至上的原則自保，希望他國多擔當而自己置身事外，不顧及歐洲共同利益和未來(lái)。

由于地理位置、文化傳統、政治經(jīng)濟形勢不同，歐盟各國在對待難民問(wèn)題上的差異現實(shí)存在。意大利、希臘等國地處歐盟邊境，是難民進(jìn)入歐洲的第一站，根據《都柏林公約》，難民事務(wù)首先應由難民第一入境國負責處理，包括難民的救援、接待、注冊、審核相關(guān)文件以及遣返等。但這些國家受財力等因素所限，無(wú)力做好難民的救援和安置工作。由于邊境國家經(jīng)濟相對落后，難民的最終目的地是經(jīng)濟富裕的歐洲腹地。但身處歐洲腹地的國家基于各種擔憂(yōu)一開(kāi)始并不愿分流難民。腹地國家不幫助邊境國家緩解壓力，邊境國家就任由甚至鼓勵難民自由流動(dòng)。這樣，一方指責袖手旁觀(guān)，另一方指責不加管控，各國對難民多是推卸責任、消極應對。

危機以來(lái)，歐盟就難民問(wèn)題進(jìn)行過(guò)數次討論，但因成員國利益差異大，很難達成共識、形成統一解決機制。隨著(zhù)難民數量急劇增加，日益嚴重的事態(tài)和高壓的輿論迫使歐盟各國共同應對，探討制定解決方案。去年9月，歐盟內政部長(cháng)會(huì )議在布魯塞爾以“多數票”(不是之前協(xié)商一致的表決機制)通過(guò)了分配12萬(wàn)抵歐難民的方案。在意大利、希臘這樣的歐洲第一線(xiàn)國家，設立了統一的接待安置站，難民正式進(jìn)入歐洲之前就要接受審查，被確定為真正難民后再經(jīng)過(guò)內部統一的攤派體系分配到各個(gè)國家。隨后，歐盟與土耳其就共同應對難民危機達成合作意向，今年2月正式同意向土耳其提供30億歐元援助款，這筆錢(qián)的目的是把難民“堵”在歐洲大門(mén)之外。部分歐盟和巴爾干地區國家領(lǐng)導人簽署了解決歐洲難民問(wèn)題的17項協(xié)議，包括建立人員流動(dòng)信息交流機制，在未通知鄰國情況下不得將難民轉移他國，向難民提供更多臨時(shí)庇護場(chǎng)所等，加強邊境管控和打擊人口走私等。但這些舉措和協(xié)議的執行和效果尚需時(shí)日,在整個(gè)歐盟范圍內重新安置難民的機制還遠未成型。

現實(shí)情況是，歐盟多國都在籌劃把難民“趕”出本國。去年敞開(kāi)大門(mén)接納了110萬(wàn)難民的德國，迫于種種壓力，也采取加強檢查、加快遣返、提高難民家庭團聚門(mén)檻等一系列措施減少難民，德國民眾對默克爾及其難民政策的支持率大幅下降。去年12月，超過(guò)一半的德國人認為德國可以接納大量的難民，而最新民調顯示這一比例已經(jīng)跌至35%。英國脫歐公投向歐盟開(kāi)出的談判條件也包括自主決定難民接收數量。隨著(zhù)越來(lái)越多的國家恢復并加強邊境管制，申根體系面臨崩潰危險。這些改變反過(guò)來(lái)可能推動(dòng)難民由感恩轉向敵視，引發(fā)新的沖突，并進(jìn)一步?jīng)_擊人道主義價(jià)值觀(guān)，撕裂歐盟內部團結。

理性看待難民危機

結束西亞北非各國內戰,進(jìn)而幫助促進(jìn)當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，當然是解決難民危機的根本之道。但這不是一個(gè)短期內就能實(shí)現的目標。

如何面對已經(jīng)到來(lái)的難民，已成為歐盟國家最急迫的挑戰。危機爆發(fā)之初，許多民眾歡迎難民的場(chǎng)面讓人感動(dòng)，但短期同情心要轉化為持續的友善和包容并不容易。反難民的事件也從未停止，尤其是系列恐襲事件后，各方面對難民的不信任和負面反應上升，針對難民及其支持者的暴力行為增加。雖然歐盟高層及法國、德國等不少成員國首腦公開(kāi)表態(tài)不會(huì )因此根本改變難民政策，但也有一些政治家難以保持冷靜而過(guò)度反應，民粹和右翼勢力借重危機意識甚囂塵上，民意在恐慌憤怒情緒的沖擊下四分五裂。

接收難民的積極政策要想獲得支持，必須解除民眾對難民涌入的擔憂(yōu)和恐懼，這就需要歐盟各國客觀(guān)認識難民的積極和消極作用，理性分析難民給國家經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)的影響，引導公眾在一些廣泛關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題上形成共識。

一是理性看待接收難民的規模。目前歐洲的人口為7.2億左右，如果難民人數達到200萬(wàn)，僅約占歐洲總人口的0.27%。而且，臨時(shí)庇護和長(cháng)期居留許可有著(zhù)本質(zhì)區別，在戰亂地區局勢穩定之后，相當數量的難民會(huì )重返故國。

二是理性看待接收難民的成本。安置一名難民約需花費1.2萬(wàn)歐元。以接收難民最多的德國為例，安置100萬(wàn)難民大概需要120億歐元，約占其GDP的0.3%。其他國家的相關(guān)支出則遠遠低于這個(gè)數字。況且，輸入國為照顧難民向經(jīng)濟領(lǐng)域投入的資金創(chuàng )造了新的商業(yè)活動(dòng)和就業(yè)崗位，成為本國經(jīng)濟增長(cháng)的潛在動(dòng)力。

三是理性看待難民素質(zhì)。移民之路充滿(mǎn)艱難險阻甚至有生命危險。敢于邁出移民步伐的，無(wú)疑也需要極大勇氣和堅韌意志。從美國、加拿大等移民大國的實(shí)踐來(lái)看，移民更能吃苦耐勞，善于自我激勵，更愿意通過(guò)艱苦努力來(lái)實(shí)現人生目標，在經(jīng)濟社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域都體現出很大的活力和創(chuàng )造力。德國聯(lián)邦統計局數據顯示，2015年上半年在德國申請避難的難民中，80%的人在35歲以下，而同樣年齡段的德國人僅占總人口的36%。只要給予機會(huì )，難民完全可以對當地發(fā)展起推動(dòng)作用，緩解歐洲人口急速老化和生育率低造成的勞力逐漸萎縮的難題。

四是理性看待難民的宗教文化影響。將恐怖分子與伊斯蘭教劃等號、與難民簡(jiǎn)單聯(lián)系起來(lái)，很顯然是荒謬的。歷史事實(shí)表明，幾乎所有文明都存在不同程度的極端成分和極端化的可能。而且，這次流落歐洲的難民主要來(lái)自相對世俗化的利比亞與敘利亞，大多是溫和的世俗化的穆斯林以及在當地屬于少數的基督徒，他們本身是極端主義的受害者而非參與者。雖然不排除有宗教極端分子利用難民危機勸誘招募，也不排除混雜著(zhù)恐怖分子，但從道義上講，歐洲難以因為極少數的極端分子，而放棄救助占絕大多數的真正難民。

接收難民只是第一步。如何安置難民、促進(jìn)社會(huì )融合，釋放難民在社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用,是歐盟各國當前面臨的更大難題，也是各國需要深刻反思和大力改進(jìn)的重要方面。具體而言有多方面挑戰。

一是需要規劃如何為難民特別是青少年難民提供學(xué)習條件，讓其享有公平的就學(xué)權利，讓他們從小就融入當地社會(huì )。同時(shí)需要采取就地開(kāi)展語(yǔ)言和技能培訓等多種形式，幫助難民提高適應能力和生活自理能力。

二是需要思考如何有針對性地進(jìn)行就業(yè)援助。根據具體情況有選擇地或全面開(kāi)放勞動(dòng)力市場(chǎng)，消除難民求職障礙，幫助難民尤其是年輕難民獲得工作。這對當前那些國內就業(yè)狀況本來(lái)就很糟糕的歐盟成員國來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是更嚴峻的難題。

三是需要研究如何加強對難民的社會(huì )工作和志愿服務(wù)問(wèn)題。歐洲國家公民社會(huì )比較發(fā)達，促進(jìn)難民的社會(huì )融合，需要充分發(fā)揮民間力量的優(yōu)勢，關(guān)注難民群體的生活狀態(tài)及社會(huì )交往等，加強針對性的幫扶特別是心理疏導援助，防止出現偏激心態(tài)和行為。在恐怖主義特別活躍的當下，這些舉措的切實(shí)落實(shí)，有助于防止極端組織拉攏。從長(cháng)遠看，這也是確保歐洲社會(huì )安全穩定的大計所需?！?/p>

(文/潘海燕 作者單位：中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院)