全面二孩政策為何突然出臺？未來(lái)可能全面三孩

中共十八屆五中全會(huì )29日在北京閉幕，當天發(fā)布的公報宣布“全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì )第五次全體會(huì )議，于2015年10月26日至29日在北京舉行。全會(huì )聽(tīng)取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》。全會(huì )提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰略，“全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”。專(zhuān)家預測，2030年左右或現人口峰值14.5億。

回應

國家衛計委：下一步要做好政策銜接

本報訊(見(jiàn)習記者彭小菲)日前，黨的十八屆五中全會(huì )決定，我國將在堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰略的基礎上，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應對人口老齡化行動(dòng)。

對此，國家衛計委表示，全面實(shí)施二孩政策，有利于優(yōu)化人口結構，增加勞動(dòng)力供給，減緩人口老齡化壓力。同時(shí)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展，實(shí)現全面建成小康社會(huì )的目標，以及更好地落實(shí)計劃生育基本國策，促進(jìn)家庭幸福與社會(huì )和諧。

昨天，國家衛生計生委主任李斌就“全面二孩”政策在接受記者采訪(fǎng)時(shí)指出，我國通過(guò)實(shí)行計劃生育，緩解了人口過(guò)快增長(cháng)的壓力，緩解了人口與經(jīng)濟、社會(huì )、資源環(huán)境之間的緊張關(guān)系，促進(jìn)了經(jīng)濟的增長(cháng)和人民生活的改善。但同時(shí)我們也看到，人口的形勢發(fā)生了深刻變化，人們的生育觀(guān)念也改變了，現在少生優(yōu)生已經(jīng)成為社會(huì )生育觀(guān)念的主流。因此，黨中央審時(shí)度勢，根據形勢發(fā)展的變化調整完善生育政策。

李斌指出，這次政策的實(shí)施，將有利于優(yōu)化人口結構、增加勞動(dòng)力的供給、減緩人口老齡化的壓力、促進(jìn)人口的均衡發(fā)展，有利于促進(jìn)經(jīng)濟持續健康地發(fā)展、促進(jìn)全面建成小康社會(huì )的第一個(gè)百年目標的實(shí)現，也有利于更好地落實(shí)計劃生育基本國策，促進(jìn)家庭的幸福和社會(huì )的和諧。

李斌還強調，要把思想和行動(dòng)統一到五中全會(huì )精神上來(lái)，做好政策的落實(shí)工作。下一步要修改完善相關(guān)法律法規，做好政策的銜接。要加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務(wù)的供給。要幫助有特殊困難的計劃生育家庭，要便民、利民，做好服務(wù)工作，把這件惠民生、利長(cháng)遠、合民心、順民意的好事辦好。

釋疑

中央為何迅速放開(kāi)全面“二孩”？

十八屆五中全會(huì )決定放開(kāi)“全面二孩”，讓很多人驚訝。就在7個(gè)月前的全國兩會(huì )，國家衛計委主任李斌被問(wèn)及全面放開(kāi)二孩時(shí)還表示，“政策可以調整，國策不能動(dòng)搖，時(shí)間表沒(méi)有”。

國家衛計委此前已考慮全面放開(kāi)

南開(kāi)大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長(cháng)李建民與國家衛計委有較多接觸。他對北京青年報記者透露，實(shí)際上十八屆三中全會(huì )決定開(kāi)放“單獨二孩”時(shí)，國家衛計委已在研究全面放開(kāi)二孩，只是出于國家政策實(shí)施考慮，采取分步走的策略。

可作印證的是，國家衛計委副主任王培安在今年全國兩會(huì )被問(wèn)及“全面二孩”時(shí)曾透露，國家衛計委早在2013年就組織專(zhuān)家團隊對中國的人口情況進(jìn)行認真測算、調研和分析研究，“會(huì )在適當的時(shí)候上報中央進(jìn)行決策”。

值得一提的是，公報中的“促進(jìn)人口均衡發(fā)展”、“完善人口發(fā)展戰略”、“積極開(kāi)展應對人口老齡化行動(dòng)”的政策方向與此前的“控制人口增長(cháng)”相比有很大變化。

計劃生育政策執行已超承諾的30年

對人口研究學(xué)者來(lái)說(shuō)，全面放開(kāi)二孩的速度并不快。不少學(xué)者對北青報記者表示，全面二孩政策早該放開(kāi)了。

復旦大學(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì )學(xué)系特聘教授王豐直言，計劃生育作為一項政策，從初始實(shí)行時(shí)就知道是有代價(jià)的。但從1980年9月25日中共中央發(fā)表《計劃生育公開(kāi)信》開(kāi)始，該政策已執行35年。其間，人口專(zhuān)家曾于2004年、2009年先后集體諫言，建議中央及早取消獨生子女政策，但并未被采納。

1980年的公開(kāi)信中曾提出，“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長(cháng)問(wèn)題就可以緩和，也就可以采取不同的政策了。”李建民認為，計劃生育實(shí)施時(shí)強調是一代人的政策，現在已經(jīng)三十多年了，中央應該兌現當初的承諾。

單獨二孩放開(kāi)后家庭生育意愿低于預期

李建民指出，當前中國經(jīng)濟、社會(huì )、人口的新情況，也決定必須要全面放開(kāi)二孩。他甚至表示，社會(huì )應建立新的共識，多生孩子是好事。“中國的人口高峰可能就在2026年或者2028年之間，其實(shí)很近，就在10年之后，而全面放開(kāi)二孩并不能使高峰到來(lái)的時(shí)間有所延后。”

李建民說(shuō)，中國現在的國力國情跟以前完全不一樣，30年前實(shí)行計劃生育時(shí)中國的資源缺乏、工作崗位缺乏，當時(shí)為控制人口甚至對此實(shí)行“一票否決”。

不少人口學(xué)家認為應該鼓勵多生孩子。

王豐說(shuō)，中國持續多年的低生育意愿，繼續持續下去對中國是雪上加霜的。北京大學(xué)人口研究所陸杰華教授也對北青報表示，在實(shí)施單獨二孩政策后，生育意愿、出生率等各方面指標都沒(méi)有達到預期。

他介紹，最初測算1100萬(wàn)家庭在一年內可以出生150萬(wàn)到200萬(wàn)人，然而單獨二孩實(shí)施一年半以來(lái)，申請人數僅有150余萬(wàn)，申請人數占符合政策人數的比例可能只有12%左右。

追問(wèn)

全面放開(kāi)“二孩”后還有哪些問(wèn)題待解？

多位受訪(fǎng)專(zhuān)家在接受北青報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，全面二孩政策實(shí)行及實(shí)行后，還有許多問(wèn)題有待研究解決。

全面放開(kāi)二孩和二胎是否一樣？

五中全會(huì )公報公布后，有人提出疑問(wèn)：全面放開(kāi)二孩和全面放開(kāi)二胎是否有細微區別?如果第一胎是雙胞胎，是否還可以再生?

南開(kāi)大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長(cháng)李建民笑著(zhù)告訴北青報記者，他真的被這個(gè)問(wèn)題難倒了。在他個(gè)人看來(lái)，這兩個(gè)表述內涵并不一致，但他建議在政策執行時(shí)偏松不偏緊。“從人口發(fā)展戰略這個(gè)角度，中國面臨的最大風(fēng)險不是人口增加，而是老齡化。”

北京大學(xué)人口研究所陸杰華也認為，“二孩”和“二胎”不是一個(gè)概念，這意味著(zhù)已經(jīng)有雙胞胎的家庭，不能夠再生一個(gè)孩子。如果第一胎是一孩，第二胎是雙胞胎或者三胞胎，應當不算超生。

陸杰華還提出，實(shí)施“全面二孩”政策還有兩個(gè)問(wèn)題，需要國家制定統一的政策來(lái)明確。一是再婚家庭當中，夫妻雙方都已經(jīng)生過(guò)一個(gè)孩子，是否還可以再生一個(gè)孩子。“單獨二孩”實(shí)施時(shí)，不同地區因對該政策理解不同有不同規定。二是流動(dòng)人口在生育過(guò)程中遇到了要多地辦證、申請指標等問(wèn)題，在一個(gè)地區符合要求到了另一個(gè)地區又不被允許，這還需國家有統一的政策來(lái)解決。

全面放開(kāi)“二孩”到全面放開(kāi)有多遠？

在李建民看來(lái)，十八屆五中全會(huì )決定提出的全面放開(kāi)二孩，是讓家庭在生育決策權上更有決定權，但家庭仍未掌握生育決策的所有權。

復旦大學(xué)社會(huì )發(fā)展與公共政策學(xué)院社會(huì )學(xué)系特聘教授王豐認為，從“單獨二孩”到“全面二孩”，我國計劃生育的改革還“留了一個(gè)小尾巴”。以現有政策為例，如果社會(huì )撫養費沒(méi)有取消，生三孩仍將被認定為超生，面臨繳納社會(huì )撫養費的問(wèn)題。

“從政策上說(shuō)，根據我們的調查，90%的夫婦基本想要一到兩個(gè)孩子，想生三個(gè)、四個(gè)不會(huì )超過(guò)5%。這樣的話(huà)，全面二孩的政策就會(huì )在大家的生育意愿之內。”李建民說(shuō)，“但從個(gè)人角度，我自己認為應該是徹底取消，有人超生也沒(méi)關(guān)系，因為也有很多人不愿意生，這樣就抵消了。”他介紹，部分西方國家就是有些家庭一個(gè)都不生，但要生的家庭一般都是多個(gè)孩子，獨生子女率大大低于中國。

王豐、李建民都認為全面放開(kāi)是未來(lái)的趨勢，中國距此并不遙遠。陸杰華說(shuō)，如果未來(lái)實(shí)施全面二孩之后仍沒(méi)有明顯的效果，那實(shí)施“三孩”也是有可能的。

計劃生育的基本國策未來(lái)會(huì )怎樣？

國家衛計委主任李斌今年3月明確表示“基本國策不能動(dòng)搖”，公報也明確寫(xiě)入堅持計劃生育的基本國策。陸杰華表示，這說(shuō)明基本國策是不會(huì )取消的，但是內涵發(fā)生了變化，“從只能生一個(gè)、獨生子女，變?yōu)榱诉m度生育，生兩個(gè)孩子。”

也有專(zhuān)家樂(lè )觀(guān)預計，全面放開(kāi)二孩后，全面放開(kāi)生育限制，將生育權還權于民也不遠，中國的計劃生育政策取消只是時(shí)間問(wèn)題。

李建民的觀(guān)點(diǎn)與陸杰華類(lèi)似，他認為計劃生育的內涵在未來(lái)會(huì )有變化。他指出，如果真的要取消計劃生育這項國策，到時(shí)候需要做的可能只是相關(guān)法律條款的修改，比如憲法中涉及計劃生育的條款等。

不過(guò)他表示，短期內計劃生育政策雖然不會(huì )變，但社會(huì )撫養費、生育許可證等政策應該考慮做相應的調整。

計生相關(guān)的政府機構未來(lái)是否會(huì )消失？

在受訪(fǎng)專(zhuān)家看來(lái)，早在2013年國務(wù)院機構改革和職能轉變方案將衛生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務(wù)職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會(huì )時(shí)，計生系統的變化就已經(jīng)開(kāi)始了。

王豐稱(chēng)此對計生系統是“突然襲擊”，削減了計生系統的權力。李建民也告訴北青報記者：“這是很突然的事情，計生系統很多人都不知道，包括地方上的計生委主任都不知道，他們還是從中央知道的。”

不過(guò)李建民認為，計生系統機構消失的可能性很小，更多的是調整職能。他說(shuō)，計生委相比衛生部本身就是很小的一個(gè)機構，機構合并后衛計委設有國家計劃生育指導司，負責計劃生育的指導和管理。但未來(lái)隨著(zhù)計劃生育政策的全面調整，若全面取消生育限制，國家衛計委現有的家庭司有望發(fā)揮更大的作用。

他認為，未來(lái)低生育率可能是中國需要面臨的問(wèn)題，因此有賴(lài)于家庭司推出一批家庭政策去鼓勵生育，這有很大空間去做，但目前在我國仍是空白。據他介紹，西方國家中，推行家庭政策較好的北歐國家生育率可達到1.9(一對父母平均生1.9個(gè)孩子)，我國要想保持1.8的生育率也需要做很多工作。文/本報記者鄒春霞趙婧姝

預測

出生人口、性別比例、人口結構將發(fā)生哪些變化？

全面二孩政策的提出，是促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重大舉措——這是專(zhuān)家們的共識。有關(guān)專(zhuān)家認為，全面放開(kāi)二孩生育，有利于優(yōu)化人口結構，增加勞動(dòng)力供給，減緩人口老齡化壓力;有利于提高家庭抗風(fēng)險能力，增加未來(lái)勞動(dòng)力的供給和緩解老年扶養負擔。

那么，全面二孩實(shí)施后，我國人口形勢將會(huì )出現哪些變化?

“十三五期間全面二孩政策實(shí)施后的第一年，出生人口將出現2000萬(wàn)到2300萬(wàn)的小高峰。”人口專(zhuān)家原新分析認為，全面放開(kāi)二孩政策，從人口數量上來(lái)說(shuō)總人口將適當增加，2029年到2030年出現最高峰值達到14.5億。十四五期間進(jìn)入緩慢下降、逐步穩定的階段。預計政策實(shí)施后，人口更替水平將逐步達到正常的1.8左右。

他指出，經(jīng)過(guò)多年的計劃生育政策后，我國家庭逐步簡(jiǎn)約化，全面二孩的放開(kāi)，一定程度上可以改善家庭結構，有利于家庭經(jīng)濟社會(huì )功能的發(fā)揮，也有利于子女教育。

在人口專(zhuān)家陳衛看來(lái)，出生人口性別比下降與生育水平的上升也具有一定的關(guān)系。出生人口性別比是反映一定時(shí)期內出生人口男女比例的人口指標，正常范圍是103至107。進(jìn)入21世紀后，我國出生人口性別比始終在119至121的高位間徘徊。2014年，出生人口性別比降到115.88，即每100名出生女?huà)雽?15.88名出生男嬰，回落到14年前的水平。

陳衛說(shuō)，伴隨出生人數和生育水平的上升、生育意愿和性別偏好的弱化，我們有理由預計，隨著(zhù)全面二孩政策實(shí)施、經(jīng)濟發(fā)展和現代化的推進(jìn)，出生人口性別比將出現長(cháng)期下降并回歸正常水平的趨勢。

除了平衡出生人口性別比，全面二孩政策實(shí)施對緩解我國人口老齡化也將起到積極作用。原新認為，全面二孩政策實(shí)施到本世紀中葉可以使老齡化水平降低1.5個(gè)百分點(diǎn)。